II SAB/Bk 52/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. w W. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa S. w S. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] listopada 2020 r. stowarzyszenie S.(dalej: "Stowarzyszenie") zwróciło się drogą poczty elektronicznej do Nadleśnictwa S. (dalej: "Nadleśnictwo") o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które odbyły się poza procesem tworzenia planu urządzania lasu (tj. dotyczących wdrażania już zatwierdzonego planu, a nie tworzenia nowego) i miały miejsce w ciągu ostatnich 3 lat. Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie listy zawierającej wyszczególnione we wniosku informacje o zgłoszonych do Nadleśnictwa postulatach, wnioskach i uwagach dotyczących gospodarki leśnej oraz o udzielenie informacji, czy w ciągu najbliższych 12 miesięcy planowane jest wprowadzenie zmian w procesach ich rozpatrywania oraz prowadzenia dialogu ze stroną społeczną w przedmiocie gospodarki leśnej. W dniu [...] stycznia 2021 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Nadleśnictwa, również drogą poczty elektronicznej z tożsamym wnioskiem, precyzując, że formułuje go na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2020, poz. 283 ze zm.; dalej: "ustawa środowiskowa"). Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa S. (dalej: "Nadleśniczy") wezwał Stowarzyszenie do przesłania ww. wniosków prawidłowo podpisanych przez osoby uprawnione do reprezentacji Stowarzyszenia, pod rygorem pozostawienia ich bez rozpoznania oraz do wyjaśnienia, w jakim zakresie uzyskanie przez Stowarzyszenie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma Nadleśniczy wyjaśnił, że żądane informacje nie mieszczą się w katalogu zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej, a tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy, lecz na zasadach ogólnych, tj. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2021, poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."). Wskazał również z jakich względów żądane informacje zakwalifikował jako informację przetworzoną oraz powołał się na orzecznictwo wedle którego w przypadku choćby potencjalnej możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej, do usunięcia braków formalnych wniosku stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na ww. wezwanie, Stowarzyszenie w piśmie z dnia 16 lutego 2021 r. sformułowało kolejny wniosek, tożsamy treścią z poprzednimi, jednakże zawierający doprecyzowanie żądanych informacji oraz odnoszący się do innego zakresu czasowego. Pismo to zostało złożone za pośrednictwem portalu ePUAP oraz podpisane podpisem elektronicznym (k. 29-30). Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Nadleśniczy zawiadomił Stowarzyszenie o pozostawieniu bez rozpoznania wniosków z dnia [...] listopada 2020 r. oraz z dnia [...] stycznia 2021 r., na zasadzie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu pisma wskazał, że złożone przez Stowarzyszenie pismo z dnia [...] lutego 2021 r. nie zostało podpisane, mimo opatrzenia go zwrotami: "dokument został podpisany", "podpis elektroniczny", a ponadto nie zawiera żadnych wyjaśnień, w jakim zakresie uzyskanie przez wnioskodawcę żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec zatem braku podpisania wniosków o udostępnienie informacji, który to brak nie został usunięty mimo stosownego wezwania, należało je pozostawić bez rozpoznania. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na bezczynność Nadleśniczego w przedmiocie udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie na wniosek z dnia [...] listopada 2021 r., Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia tego wniosku oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Stowarzyszenie zarzuciło Nadleśniczemu naruszenie: (1) art. 74 ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu wnioskowanych informacji, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji o stanie i ochronie środowiska; (2) art. 14 ust. 1 ustawy środowiskowej przez brak udostępnienia wnioskowanej informacji we wskazanym tam, miesięcznym terminie; (3) art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3a k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek złożony w dniu [...] lutego 2021 r. przez platformę ePUAP i opatrzony podpisem zaufanym, nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa i powinien pozostać bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 56 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), ze względu na brak wyczerpania środków zaskarżenia, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, mimo tego, że zakwalifikowanie przez Nadleśniczego wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] listopada 2020 r., jako złożonego w trybie u.d.i.p., było błędne. W ocenie sądu, wniosek ten został złożony w trybie ustawy środowiskowej i w tym też trybie winien był być procedowany. Sama zaś czynność procesowa polegająca na pozostawieniu go bez rozpoznania na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a., okazała się zasadna, co finalnie przemawiało za oddaleniem skargi na bezczynność. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wedle art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p. Jest to norma kolizyjna, wyłączająca stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, w której ustawa szczególna reguluje w sposób odmienny od u.d.i.p., zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W orzecznictwie wskazuje się, że regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania u.d.i.p. Istnienie innych zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznych, wyłącza stosowanie u.d.i.p., w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Ww. przepis oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną, uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, zaś stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić – pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 3322/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA" oraz uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13; ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38). Skoro zatem ustawa środowiskowa określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie (vide: art. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej), przepisy u.d.i.p. w tym zakresie nie znajdują zastosowania (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 462/15, CBOSA). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy środowiskowej, władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na zasadzie art. 3 pkt 9 lit. a. i b. oraz pkt 15a ustawy środowiskowej, do podmiotów powołanych na mocy prawa do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony, należą jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe, realizującego zadania publiczne związane z ochroną lasów na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. 2020, poz. 1463 ze zm.; dalej: "u.l."). W konsekwencji Nadleśniczy Nadleśnictwa S. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie zgodnie z art. 8 w zw. z art. 3 pkt 9 i 15a ustawy środowiskowej. Zakres przedmiotowy informacji o środowisku i jego ochronie, które podlegają udostępnieniu, w trybie ustawy środowiskowej, określa natomiast art. 9 ust. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5). Wobec tego, że wedle art. 74 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, w piśmiennictwie oraz orzecznictwie podnosi się, że prawo to ma zakres znacznie bardziej szerszy, aniżeli wynikać to by mogło z literalnej treści art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Go 147/21 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., I OSK 3483/18, CBOSA). Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została ona wymieniona w art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej, chyba, że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, U.i.i.ś. Komentarz, LexisNexis 2010, t. 1 do art. 9 oraz ww. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim). Ustalając przedmiotowy zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy zatem mieć na względzie, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, co potwierdza art. 4 ustawy środowiskowej, stanowiący o powszechnym dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że udostępnienie tego rodzaju informacji jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (vide: art. 16 ustawy środowiskowej). W tym kontekście zauważyć należy, że wniosek sformułowany przez skarżące Stowarzyszenie w dniu 4 listopada 2020 r. dotyczył postulatów, wniosków i uwag, zgłoszonych w określonym przedziale czasowym do Nadleśnictwa przez stronę społeczną, w kwestiach związanych z realizacją planów urządzenia lasów, rezultatów działań podjętych przez organ w następstwie tych postulatów (wniosków, uwag) oraz planowanych zmian w zakresie komunikacji ze stroną społeczną, a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu elementów środowiska i jego ochrony. Podkreślić przy tym wypada, że plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (vide: art. 6 ust. 1 pkt 6 u.l.), według którego prowadzi się trwale zrównoważoną gospodarkę leśną (vide: art. 7 ust. 1 u.l.), prowadzoną również z zachowaniem m.in. zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (vide: art. 8 pkt 1-3 u.l.). Każde więc działanie związane z realizacja planu urządzenia lasu, ma związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez Nadleśniczego okoliczność, że plan urządzania lasu obejmuje również pozyskiwanie drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu, jako elementów gospodarki leśnej zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.l. Te działania bowiem, mimo, że nie są wprost nakierowane na ochronę środowiska, mają jednak wpływ na stan środowiska. Tym samym informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, a dotyczących realizacji planów urządzenia lasów oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ, mogą mieść się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Ponadto chodzi nie tylko o działania wpływające na elementy środowiska wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., ale również mogące wpłynąć na to środowisko oraz o jego ochronę (por. ww. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim). Wedle art. 12 ust. 1 ustawy środowiskowej, informacja o środowisku i jego ochronie, z wyłączeniem informacji udostępnionej w bazie danych, o której mowa w art. 128 ust. 1 tej ustawy, udostępniana jest na pisemny wniosek o udostępnienie informacji. Wedle art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego, zaś zgodnie z art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji z dnia [...] listopada 2020 r. został złożony przez stronę skarżącą drogą poczty elektronicznej (e-mail), a zatem nie został, ani podpisany własnoręcznie przez osoby umocowane do reprezentacji Stowarzyszenia, ani też nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniany w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Słusznie zatem Nadleśniczy (choć co prawda z innego powodu) wezwał stronę skarżącą do usunięcia tego braku formalnego w terminie 7 dni, z prawidłowym pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Mimo zaś tego, że strona skarżąca zareagowała na ww. wezwanie w wyznaczonym 7-dniowym terminie, to nie usunęła ona jednak wyżej opisanego braku. Zamiast tego złożyła nowy wniosek o udostępnienie informacji w trybie ustawy środowiskowej, który co prawda dotyczy zbliżonego przedmiotu informacji żądanej wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r., to jednak precyzuje w bardziej szczegółowy sposób żądane informacje oraz odnosi się do innego przedziału czasowego (wniosek z dnia [...] lutego 2021 r.). Uznać zatem należy, że jest to nowy wniosek, odrębny od wniosku z dnia [...] listopada 2020 r., który powinien spotkać się reakcją organu, do którego został skierowany. Podkreślić również należy, że z akt wynika, że został on opatrzony podpisem elektronicznym, w związku z czym nie jest zrozumiałe twierdzenie organu wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2021 r., że dokument ten nie został podpisany, mimo opatrzenia go zwrotami "dokument został podpisany" oraz "podpis elektroniczny" (k. 31 verte), tym bardziej, że w odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wskazuje już, że "Stowarzyszenie w odpowiedzi na wezwanie, w dniu [...] lutego 2021 r. za pośrednictwem platformy ePUAP złożyło opatrzony podpisem zaufanym wniosek." (k. 12 verte). Stanowisko organu w ww. zakresie pozostaje zatem niejasne, jednakże jego doprecyzowanie powinno nastąpić w trybie udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2021 r., a więc w postepowaniu nie podlegającym kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Reasumując, mimo wadliwego zakwalifikowania wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2020 r. jako złożonego w trybie u.d.i.p., a nie w trybie ustawy środowiskowej, wniosek ten został słusznie pozostawiony bez rozpoznania na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a., jako nie zawierający podpisu własnoręcznego lub któregokolwiek z podpisów wymienionych w art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a., wymaganego treścią art. 12 ust. 1 ustawy środowiskowej. Skoro zatem w reakcji na przedmiotowy wniosek, organ podjął co do zasady właściwe działanie, wzywając wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku przez jego podpisanie, który to brak nie został usunięty, trudno mówić o bezczynności organu, rozumianej jako brak podjęcia przez organ określonego działania w przepisanym prawem terminie. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności", to w ocenie sądu, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (vide: art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zaś oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Skoro zatem w chwili orzekania w niniejszej sprawie, Nadleśniczy prawidłowo zrealizował swój ustawowy obowiązek, polegający na pozostawieniu bez rozpoznania podania obarczonego nieusuniętym przez stronę brakiem formalnym, pomimo wcześniejszego wezwania strony do usunięcia tego braku, nie zaistniał stan bezczynności organu, a wobec tego skarga na bezczynność nie mogła zostać uwzględniona. W tym stanie rzeczy sąd skargę na bezczynność oddalił, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.")