II OSK 1918/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. i A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 534/21 w sprawie ze skargi W.M. i A.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 kwietnia 2021 r. znak: IR-IV.7721.255.2020.2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 534/21, oddalił skargę W.M. i A.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 kwietnia 2021 r. znak: IR-IV.7721.255.2020.2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 2 listopada 2020 r. nr 5870/20 Starosta [...] (dalej: Starosta) działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił M.B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią gospodarczą w zbliżeniu do granicy działki nr [...] oraz budowę nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową oraz wewnętrzną instalacją gazową, zlokalizowanego w T., na działce nr [...], przy ul. [...], z uwagi na nieusunięcie w wyznaczonym do tego czasie w ww. projekcie budowlanym nieprawidłowości, do czego inwestor został zobowiązany. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.B., a Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr IR-IV.7721.255.2020.2 uchylił w całości decyzję Starosty i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę dla inwestycji obejmującej rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią gospodarczą na działce nr ewid. [...] w T., przy ul. [...] (obręb ewidencyjny: [...], [...]) oraz pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym oraz wewnętrzną instalacją gazową na działce nr ewid. [...] w T., przy ul. [...] (obręb ewidencyjny: [...], T.. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia 12 marca 2021 r. na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. zobowiązał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na ww. terenie tj. uchwała nr [...] Rady Gminy T. z dnia 17 maja 2011 r. sprawie miejscowego planu zagospodarowania w miejscowościach [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]) dalej: m.p.z.p. oraz jego kompletności i spójności. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową usługową (symbol 32 MN/U obejmującego działkę inwestora), dopuszczono działalność usługową towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, tj. finanse, handel detaliczny w obiektach o pow. sprzedaży do 200 m, gastronomia, kultura, sport i rekreacja, służba zdrowia, edukacja oraz inne usługi nieuciążliwe. Wyjaśniono, że mając na uwadze te ustalenia należy w projekcie budowlanym w sposób jednoznaczny określić rodzaj zamierzonej działalności usługowej w oparciu o nazewnictwo użyte w m.p.z.p., gdyż informacja zawarta na stronie 28 projektu nie jest jednoznaczna. Stronę zobowiązano także do jednoznacznego określenia wielkości powierzchni użytkowej o funkcji usługowej. W dniu 26 marca 2021 r. inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację. Organ II instancji w wyniku jej przenalizowania ustalił, iż na str. 28 projektu budowlanego (przeznaczenie i program użytkowy projektowanego budynku) dodano zapis, że przewiduje się usługę nieuciążliwą o funkcji biurowej - lokal przeznaczony pod prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej domownika polegającej na wykonywaniu usługi za pomocą sprzętu biurowego - bez obsługi klientów w pomieszczeniach. (...) Prowadzona działalność o funkcji biurowej niezatrudniająca zewnętrznych pracowników oraz nie obsługująca klientów na terenie lokalu nie zmienia kategorii zagrożenia ludzi ZL IV dla projektowanego obiekt. Powierzchnia lokalu użytkowego ma wynosić 97.82 m2. Wojewoda Wielkopolski wskazał, że tak określone usługi należy uznać za nieuciążliwe, co oznacza że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. W zakresie zarzutów, że pomieszczenia mieszkalne mogą zostać przekształcone na kolejne pomieszczenia usługowe organ odwoławczy podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawiony do badania zgodności całego projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno -budowlanymi, a jedynie ogranicza się do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z tymi przepisami. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż budowa nowego domu przewidziana jest wzdłuż nieprzekraczalnej linii zabudowy, a projektowany budynek nie zacienia istniejących zabudowań i nie ma wpływu na ich nasłonecznienie, a teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. W.M. i A.M. wnieśli skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania zarzucając jej naruszenie: art. 35 ust. 1 p.b., art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 oraz art. 7, art. 136 § 1, 2 i 3, a także art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd na wstępie przytoczył treść art. 35 ust. 1 i 3 p.b. i wyjaśnił, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie przez inwestora kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie powinna zostać rzetelnie i kompleksowo oceniona przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wojewódzki wskazał, że spór w sprawie dotyczy prawidłowości określenia funkcji planowanego obiektu budowlanego, a zasadniczą kwestią pozostaje interpretacja art. 3 pkt 2a p.b. w odniesieniu do ustaleń faktycznych wynikających ze złożonego projektu budowlanego z jednoczesnym uwzględnieniem postanowień obowiązującego na terenie działki inwestora m.p.z.p. Sąd podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie tylko na formalnym nazewnictwie. Jak wynika z akt sprawy – projekt budowlany dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który będzie stanowił jeden obiekt budowlany - dom jednorodzinny wolnostojący z lokalem użytkowym i lokalem mieszkalnym. Planowana jest budowa domu jednorodzinnego z częścią użytkową nieprzekraczającą 30 % powierzchni budynku. Na parterze budynku zaprojektowano pomieszczenie użytkowe o funkcji usługowej nieuciążliwej biurowej. Budynek będzie posiadał osobne wejście do części użytkowej od strony frontowej i osobne do lokalu mieszkalnego od strony południowej. Ponadto na wezwanie organu inwestor uzupełnił projekt o wskazanie, że zapotrzebowanie technologiczne w media jest jak dla lokalu mieszkalnego tj. brak specjalistycznych urządzeń, jedynie sprzęt i wyposażenie biurowe, które nie wymagają sporządzenia projektu technologicznego. Prowadzona działalność o funkcji biurowej nie zmienia kategorii zagrożenia ludzi ZL IV dla projektowanego obiektu. Za zbyt daleko idące Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał rozważania Starosty, że układ funkcjonalny pomieszczenia pozwala na wydzielenie drugiego lokalu usługowego, jak i zarzuty skarżącej, że o innej funkcji budynku świadczy ilość planowanych miejsc parkingowych. Niezależnie od powyższego Sąd zaznaczył, że realizacja planowanej inwestycji odmiennie niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym będzie wiązała się z ryzykiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Reasumując Sąd podniósł, że w wyniku spełnienia przez inwestora wymogów wynikających z art. 33 ust. 2 i 4 oraz art. 35 ust. 1 p.b. organ odwoławczy był zobowiązany do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywieli skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 35 § 1 p.b., art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 oraz art. 7, art. 136 § 1 , 2 i 3, a także art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. art. 140 oraz art. 11 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie powyższego wyroku w całości oraz poprzedzającej go decyzji, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie strony oświadczyły, że nie wnoszą o wyznaczenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Prawidłowe jest stanowisko Sąd I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie posiada cech dowolności, w związku z czym nie sposób również przypisać organom naruszenie zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 p.b. Odpowiedzialność za rozwiązania projektowe została nałożona na projektanta oraz w razie takiego wymogu na osoby sprawdzające projekt. Organ architektoniczno - budowlany nie jest zatem uprawniony do prowadzenia ustaleń faktycznych, czy przyjęte rozwiązania konstrukcyjne projektu są prawidłowe oraz czy sformułowane przez strony postępowania zarzuty podważają zasadność tych rozwiązań. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, zostało ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 p.b. przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego, pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania (zob. wyroki NSA z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1631/20; dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07; z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1323/15, z dnia 8 maja 2028 r. II OSK 3115/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżących kasacyjnie, jakoby organ obowiązany był padać projekt w zakresie szerszym, niż wynika to z przepisów prawa. Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów, iż inwestor przedstawił wymagane prawem dokumenty, a przedstawiony przez projektanta, sposób zaprojektowania poszczególnych pomieszczeń oraz wskazana funkcja budynku nie budzą wątpliwości. Należy zauważyć, że jedynym kryterium definiującym budynek mieszkalny jako jednorodzinny w świetle art. 3 ust. 2a p.b. jest możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z kolei wielkość budynku, ilość przewidzianych w nim pomieszczeń, ich rozkład, przeznaczenie, jak również domysły, że budynek ten może w przyszłości być łatwo przekształcony np. w budynek mieszkalny wielorodzinny lub budynek zamieszkania zbiorowego, czy też może łatwo zostać powiększona jego funkcja użytkowa nie stanowią kryteriów, które można brać pod uwagę dokonując kwalifikacji planowanej inwestycji jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podobnie bez znaczenia pozostaje fakt zaprojektowania jednego z pomieszczeń mieszkalnych w budynku z przeznaczeniem na "siłownię" z odrębnym wejściem. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaprojektowany budynek mieszkalny wypełnia definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z zachowaniem proporcji wielkości lokalu użytkowego w stosunku do wielkości lokalu mieszkalnego. Mając jednocześnie na uwadze treść oświadczenia inwestora, co do charakteru planowanej działalności (biurowa), należało ją uznać za nieuciążliwą w myśl definicji zawartej w § 2 pkt 8 planu miejscowego. Prawidłowa jest również konstatacja Sądu I instancji, że zaprojektowana ilość poszczególnych miejsc postojowych jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynika z jego postanowień tj. 4 miejsca dla funkcji usługowej (po 2 na każde 50 m2 powierzchni użytkowej o funkcji usługowej) oraz 2 miejsca na jeden lokal mieszkalny. Taki wymóg został nałożony na inwestora na mocy § 30 pkt 12 planu miejscowego. Stąd też bezzasadne są wątpliwości podnoszone w tym zakresie przez skarżących kasacyjnie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z przytoczonej regulacji prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 138 § 2 k.p.a. prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 września 2021 r., II OSK 3092/18; wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., II OSK 2843/18; wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., II OSK 112/18; wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r., II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Powyższa ocena nie jest także kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji formalnej organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tym przypadku obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżone przez Wojewodę Wielkopolskiego wadliwości postępowania przed organem I instancji w zakresie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, mogły zostać usunięte w toku postępowania odwoławczego i nie stanowiły naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zakres przeprowadzanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie wyznaczał bowiem art. 35 ust. 1 p.b. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.