II SA/Kr 390/21

Kraków, dnia 30 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenie A na postanowienie Wojewody z dnia 8 lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Stowarzyszenie A kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu. Stowarzyszenie A (dalej: skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia 8 lutego 2021 r., znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Stowarzyszenie A na pismo Starosty [...] z dnia 14 grudnia 2020 r., znak: [...] Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 2 listopada 2020 r. Stowarzyszenie A zwróciło się do Starosty [...] o udostępnienie kserokopii kolejnych decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o które operator uprzednio zbudował, a następnie ostatnio znacząco w III kw. 2020 r. rozbudował stację bazową nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w Z.. We wniosku powołano się na art. 74.4 Konstytucji oraz art. 8 ustawy OOŚ. Pismem z 19 listopada 2020 r. Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Z. poinformował Stowarzyszenie, że zgodnie z rejestrem prowadzonych spraw w okresie od 2001 r. do dnia 19 listopada 2020 r. nie zostało wydane żadne pozwolenia na budowę czy też na rozbudowę stacji bazowej nr [...] przy ul. [...] w Z.. Poinformował, że wpłynęło jedno zgłoszenie, znak sprawy: [...] na montaż anteny na budynku Kościoła. Kolejnym pismem z 2 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie zwróciło się do organu m.in. o kserokopie decyzji oraz raportu oddziaływania na środowisko dotyczących ww. stacji bazowej oraz kserokopię zgłoszenia robót budowlanych o sygnaturze [...] w związku z rozbudową ww. stacji bazowej. W piśmie z 14 grudnia 2020 r. Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Z. poinformował w punkcie 4.5 pisma, że nie posiada żądanych decyzji oraz raportu oddziaływania na środowisko, zaś co do kopii zgłoszenia wskazał, że postępowanie w trybie zgłoszenia nie jest klasycznym postępowaniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli nie ma wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Na to pismo zażalenie wniósł skarżący, podnosząc naruszenie art. 68.4, art. 74.2, art. 74.4 i art. 87 Konstytucji RP. Jak wskazano na wstępie, postanowieniem z 8 lutego 2021 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. W postanowieniu organ wywiódł, że ww. pismo Starosty [...] nie stanowi postanowienia, zaś Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje trybu zaskarżenia pism wydawanych przez organy administracji publicznej. Organ ocenił również, że pismo to nie spełnia minimalnych wymogów pozwalających uznać je za postanowienie. W świetle poczynionych ustaleń Wojewoda stwierdził, że wnoszącemu zażalenie nie przysługuje ten środek ze względu na nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 8.1, art. 9.1 pkt 2) i 6); art. 12.1; art. 13; art. 14.1; art. 20.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (Dz. U. 2020 r. poz. 283). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Oznacza to, że nie każde postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, lecz wyłącznie postanowienie, które daje się zakwalifikować do jednej z podanych kategorii: 1) postanowień, na które służy zażalenie, 2) postanowień kończących postępowanie, 3) postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest postanowienie Wojewody podjęte na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Starosty [...] z 14 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z mocy art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Na tej podstawie organ rozpatrujący zażalenie stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Zaskarżone postanowienie Wojewody o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie. Brak bowiem przepisu w k.p.a., który przewidywałby w tym przypadku prawo wniesienia zażalenia. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie administracyjne. Zaznaczyć trzeba w tym miejscu, że postanowienie wyjątkowo może kończyć postępowanie w sprawie administracyjnej, gdyż stanowi ono - co do zasady - akt procesowy wydawany w toku postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Za postanowienie kończące postępowanie uznać należy np. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które - chociaż wydane również na podstawie art. 134 k.p.a. - ma w świetle art. 3 § 2 pkt 2 k.p.a. zasadniczo odmienny charakter; zamyka bowiem postępowanie odwoławcze na wstępnym, formalnym etapie (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z 11 lipca 2019 r., sygn. II SA/Kr 560/19, z 17 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1374/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia nie rozstrzyga również sprawy administracyjnej co do istoty, ponieważ odnosi się wyłącznie do kwestii wpadkowej (incydentalnej) w toku postępowania administracyjnego. To decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty, gdyż jej podstawą prawną są przepisy prawa materialnego. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skargę należało ocenić jako niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2016 r., I OSK 587/16, z 7 lutego 2017 r., II OSK 49/17, z 4 sierpnia 2020 r., II FSK 927/20, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lipca 2019 r., II SA/Kr 560/19, z 17 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1374/19, z 16 marca 2020 r., II SA/Kr 56/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie Sąd wskazuje, że Stowarzyszenie zwróciło się do Starosty [...] o udostępnienie wskazanych przez siebie dokumentów w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. 2021 r. poz. 247; dalej: u.i.ś.). Postępowanie o udostępnienie informacji o środowisku nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym, chociaż w określonych przypadkach może zakończyć się decyzją administracyjną. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku reguluje tryb udzielania informacji o środowisku, w tym termin udostępnienia informacji (art. 14 ustawy) oraz sposób i formę udostępnienia informacji (art. 15). Skoro skarżący zainicjował postępowanie w tym trybie, pismo z dnia 14 grudnia 2020 r. Naczelnika Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Z. traktować należy jako odpowiedź organu podlegającą ocenie według kryteriów właściwych ustawie środowiskowej. Jeśli, w ocenie skarżącego, pismo to nie stanowi wyczerpującej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji o środowisku, właściwym środkiem prawnym do kwestionowania tego rodzaju zaniechania jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, do którego skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd postanowił zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzekając jak w punkcie 2 sentencji postanowienia.