I OSK 745/22

Dnia 19 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 86/21 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypisu z rejestru gruntów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2021 r., I SA/Wa 86/21 oddalił skargę L. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisów z rejestru gruntów. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił udostępnienia informacji, zawartych w operacie ewidencyjnym dla Miasta [...], w formie wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie nr [...]. Organ wskazał na po stronie L. C. interesu prawnego do uzyskania z ewidencji gruntów i budynków danych podmiotowych. Od niniejszej decyzji odwołanie złożyła L. C.. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2020.2052 ze zm.), dalej jako "p.g.k.", starosta (prezydent) udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu, wyrysów z mapy ewidencyjnej, kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego, plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych oraz usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nadto wskazał, że należy mieć na uwadze, iż wypisy z rejestru gruntów zawierają informacje zarówno o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym dotyczące konkretnie określonej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie wypisów i wyrysów tj. dokumentów zawierających dane o charakterze przedmiotowo-podmiotowym. Organ wskazał, że skarżąca uzyskała w dniu [...] czerwca 2020 r. wnioskowane wyrysy z mapy ewidencyjnej, jednak wobec faktu, iż skarżąca, jak i jej poprzednicy prawni, nie są i nie byli ujawnieni w bazie ewidencji gruntów i budynków jako właściciele, władający lub użytkownicy wieczyści ww. działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu nr [...] [...], to tym samym nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 24 ust. 5 pkt 1 p.g.k. do otrzymania wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Załączone do wniosku dokumenty potwierdziły jedynie następstwo prawne skarżącej po jej poprzednikach, natomiast nie zostały przedstawione dokumenty, które by stwierdzały, że F. L. lub B. R. byli właścicielami nieruchomości, która stanowi przedmiotowe działki ewidencyjne. Organ zauważył, że skarżąca nie wskazała normy prawa materialnego, z której wynikałaby konieczność posiadania wypisu z rejestru gruntów, zawierającego dane aktualnych właścicieli, czy użytkowników wieczystych, w sytuacji braku danych potwierdzających związek przedmiotowych gruntów z poprzednikami prawnymi skarżącej. Organ odwoławczy wskazał, że hipotetyczny zamiar podjęcia działań o charakterze roszczeniowym w odniesieniu do nieruchomości przejętych na rzecz Państwa w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski", potwierdza interes faktyczny L. C., który dopiero w sytuacji wszczęcia odpowiednich procedur administracyjnych, bądź sądowych i zobligowania do uzyskania w takim postępowaniu danych o charakterze podmiotowym, będzie mógł być uznany za interes prawny. Skargę na powyższą decyzję złożyła L. C., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 24 ust. 5 pkt. 1 p.g.k. przez błędne przyjęcie, że L. C. nie jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie nr [...]; 2) art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. przez bezpodstawne przyjęcie, że L. C. nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla przedmiotowych działek; 3) art. 6 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności działania organów administracji publicznej przez wydanie decyzji naruszającej konstytucyjne prawo skarżącej do dziedziczenia po swoich przodkach i ochrony prawa własności; II. naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego przez zbyt powierzchowne zbadanie sprawy i nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentacji dotyczącej własności ww. działek przed wydaniem dekretu warszawskiego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że L. C. nie jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z ww. działek; 2) art. 7b k.p.a. skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego przez zbyt powierzchowne zbadanie stanu faktycznego i prawnego sprawy i niezwrócenie się do odpowiednich instytucji, a w szczególności do Archiwum Państwowego w W., celem ustalenia kręgu prawowitych właścicieli ww. działek, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że L. C. nie jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z ww. działek; 3) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez stwierdzenie, że L. C. nie wykazała, iż przysługuje jej interes prawny w uzyskaniu wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla ww. działek, podczas gdy uzyskanie tych dokumentów jest niezbędne do podjęcia dalszych działań mających na celu odzyskanie własności nieruchomości, której spadkodawcy skarżącej bezprawnie zostali pozbawieni, lub uzyskania należnego w takiej sytuacji odszkodowania; 4) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności przez stwierdzenie, że L. C. nie jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z ww. działek, podczas gdy organ nie przeprowadził postępowania dowodowego z dokumentacji dotyczącej własności ww. działek przed wydaniem dekretu warszawskiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż wypis z ewidencji gruntów zawierający dane osobowe właścicieli, użytkowników wieczystych lub władających w odniesieniu do wskazanych działek należy uznać za dane podmiotowe. Zatem takie dane z ewidencji gruntów i budynków zawierają dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, iż organy administracji trafnie stwierdziły, że wydanie wypisów dotyczących przedmiotowych działek, jakich domagała się skarżąca, wymagało wykazania przez skarżącą interesu prawnego. Podkreślono przy tym, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż żądane dane są niezbędne do wszczęcia ewentualnego postępowania administracyjnego lub cywilnego, nie może stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. Sąd wskazał, że ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła L. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) art. 24 ust. 5 pkt 1 p.g.k. na skutek bezzasadnego uznania, że L. C. nie jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie nr [...], wskutek czego organ odmówił udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym [...] w formie wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla ww. działek, w sytuacji gdy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego na żądanie m.in. właścicieli władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis, a L. C. jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z ww. działek, a co za tym idzie może żądać i powinny być jej udostępnione informacji zawarte w operacie ewidencyjnym [...] w formie wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla przedmiotowych działek ewidencyjnych; 2) art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. przez bezpodstawne przyjęcie, że L. C. nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla ww. działek, podczas gdy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, a także na żądanie innych podmiotów, które mają interes prawny w tym zakresie, a zatem nawet jeżeli organ nie przyznaje L. C. statusu właściciela nieruchomości składającej się z ww. działek, to powinien wydać L. C. wypisy, o które wnioskowała, gdyż legitymuje się ona interesem prawnym w uzyskaniu tych dokumentów albowiem uzyskanie tych dokumentów jest konieczne do podjęcia przez nią dalszych działań zmierzających do odzyskania utraconej własności lub słusznego za to odszkodowania; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wydany wyrok, tj. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie w całości skargi mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dokumentów przedłożonych przez L. C. w skardze, a wskazujących i potwierdzających, iż skarżąca jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z ww. działek oraz, że ma ona interes prawny w uzyskaniu wnioskowanych dokumentów, a w konsekwencji tego wydanie przez organ decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym [...], w formie wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla ww. działek, z naruszeniem przepisów prawa. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej uzasadniono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stawiając zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. autor kasacji wskazuje na pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dokumentów przedłożonych w skardze, z których – zdaniem autora kasacji – miałoby wynikać, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości składającej się z działek nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obrębie nr [...] [...], a nadto, że ma ona interes prawny w uzyskaniu podmiotowych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnoszących się do tychże działek. Jakkolwiek kwestia uprawnień właścicielskich do nieruchomości składającej się z ww. działek gruntowych ma odrębny charakter od interesu prawnego w uzyskaniu podmiotowych informacji z ewidencji gruntów i budynków, to na potrzeby oceny powyższego zarzutu kasacyjnego należy wskazać, iż dokumentami potwierdzającymi prawo własności określonej nieruchomości może być m.in. akt notarialny, jako sporządzony w przepisanej przez prawo formie dokument czynności prawnej dokonanej wobec nieruchomości lub też wypis z księgi wieczystej (zbioru dokumentów), urządzonej i prowadzonej dla określonej nieruchomości. Stawiając zarzut kasacyjny naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, autor kasacji nie wskazuje, z których konkretnie dokumentów wynika – w jego ocenie – tytuł prawny skarżącej do nieruchomości składającej się z ww. działek gruntu. Analiza akt sprawy nie wskazuje natomiast aby zostały do spawy załączone dokumenty wskazujące na jakikolwiek obrót prawny powyższą nieruchomością z udziałem skarżącej lub jej poprzedników prawnych. W aktach sprawy brak jest także jakichkolwiek wypisów z ksiąg wieczystych lub ze zbiorów dokumentów urządzonych dla przedmiotowej nieruchomości, z których wynikałby tytuł prawny skarżącej lub jej spadkodawców do tej nieruchomości. Nietrafny jest zatem zarzut pominięcia przez Sąd I instancji materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Na marginesie powyższych uwag wypada zauważyć, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż prowadzone w trybie art. 24 ust. 3 p.g.k. postępowanie o udostępnienie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym nie służy poszukiwaniu mienia określonych osób, w szczególności wnioskujących o dostęp do powyższych informacji. Z tego też powodu, zaniechanie organu ewidencyjnego ustalenia nieruchomości należących do poprzedników prawnych skarżącej, nie może być potraktowane jako naruszenie ww. przepisów k.p.a., odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy. Istotne pozostaje natomiast ustalenie organu I instancji, niepodważone w postępowaniu kasacyjnym, wskazujące, iż nieruchomość składająca się z ww. działek ewidencyjnych, położona w W. przy ul. K. [...], nie stanowiła przedmiotu własności poprzedników prawnych skarżącej. Przechodząc do oceny zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wypada wskazać, iż starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie określonych podmiotów, wskazanych w art. 24 ust. 5 p.g.k. Wśród podmiotów uprawnionych powyższy przepis wskazuje m.in.: właścicieli oraz osoby i jednostki organizacyjne władające gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis (art. 24 ust. 5 pkt 1 p.g.k.), a także inne podmioty niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie (art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k.). Odnosząc się odrębnie do obu ww. grup podmiotów należy przede wszystkim wskazać, iż skarżąca nie wykazała w niniejszym postępowaniu tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, w szczególności tytułu własności. Akcentowany w skardze kasacyjnej, przynależny skarżącej tytuł własność tej nieruchomości, nie znalazł pokrycia w okolicznościach sprawy, w szczególności w dokumentach, które przedłożyła skarżąca w toku postępowania. W takiej sytuacji, odmawiając skarżącej informacji podmiotowych z operatu ewidencyjnego, organy nie naruszyły art. 24 ust. 5 pkt 1 p.g.k. Odrębną podstawę dostępu do danych podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. stanowi art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. W tym trybie udostępnia się określone dane podmiotowi, który ma interes prawny w tym zakresie. W judykaturze interes prawny definiuje się jako osobisty, konkretny i aktualny oraz prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., I OSK 734/2009; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 228/2008, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Interes ten występuje wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/11; wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., I OSK 2889/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podkreśla się przy tym, że generalnie interes prawny wynikać powinien z przepisu prawa materialnego (vide: J.Borkowski [w:] B;Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1998 r., str. 235; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1874/11, OSK 1957/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), w tym także z normy prawa cywilnego (vide: wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 465/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., I OSK 1347/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym należy uznać, iż dostęp do danych osobowych w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. jest uzależniony od istnienia interesu prawnego związanego z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu (vide: A.Gryszczyńska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Lex/el, uwagi do art. 24). Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy trzeba zauważyć, iż skarżąca nie wykazując tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w istocie nie wykazała istnienia jakiegokolwiek związku, w tym również faktycznego, pomiędzy jej sferą prawną a ww. nieruchomością. Nie sposób w takiej sytuacji mówić o istnieniu interesu prawnego, o którym stanowi art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. Nie ulega wątpliwości, iż istnienie pomiędzy skarżącą a przedmiotową nieruchomością relacji właścicielskiej, możliwym czyniłoby wskazanie przepisów, z których mógłby wynikać interes prawny skarżącej. W takiej sytuacji podstawę interesu prawnego mogłyby stanowić przepisy Konstytucji RP oraz Kodeksu cywilnego tyczące własności, czy chociażby przepisy dekretu warszawskiego. Brak jednak wykazania związku skarżącej z przedmiotową nieruchomością uniemożliwia wypełnienie przesłanki interesu prawnego w udostępnieniu podmiotowych informacji ewidencji gruntów i budynków. Tym samym niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.