III OSK 7692/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 91/21 w sprawie ze skargi J. F. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w Ś. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 91/21 oddalił skargę J. F. (dalej jako: skarżący) na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w Ś. (dalej jako: Dyrektor) w przedmiocie informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem datowanym na dzień 6 kwietnia 2021 r. skarżący, powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Dyrektora z prośbą o udostępnienie informacji publicznej, tj.: a) karty wycieczek oraz dokumentu potwierdzającego ich akceptację, o których mowa w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2018 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki - z wyłączeniem informacji stanowiących listę uczniów biorących udział w wycieczce, zawierającą imię i nazwisko ucznia oraz telefon rodzica lub rodziców ucznia; b) karty wycieczek oraz umowy, o których mowa w § 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia MEN; c) programów wycieczek, o których mowa w § 10 pkt 1 rozporządzenia MEN; d) dokumentów związanych z organizacją i nadzorem transportu, wyżywienia i noclegu, o których mowa w § 10 pkt 7 rozporządzenia MEN; e) podsumowania, oceny i rozliczenia finansowego wycieczki po jej zakończeniu, o których mowa w § 10 pkt 10 rozporządzenia MEN. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że dokumenty, o które wnioskuje, winny dotyczyć następujących lat: 2014/2015, 2015/2016, 2018/2019, 2019/2020 oraz wyjaśnił, że za dokumenty rozumie się faktury, o których mowa w art. 2 pkt 31 ustawy o podatku od towarów i usług, przedmiot lub inny zapisany nośnik informacji, o których mowa w art. 115 § 14 ustawy Kodeks karny oraz inne, niewymienione powyżej dokumenty, które tyczą się przedmiotu wniosku, o których mowa w art. 3 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] w Ś., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych wskazanych we wniosku z dnia 6 kwietnia 2021 r. uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie tym, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, a brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Dyrektor podkreślił, że brak wskazania przez wnioskodawcę w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej przez niego informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia składanych przez skarżącego wniosków. W ocenie Dyrektora skarżący składając liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej nie próbuje dbać o dobro publiczne i troszczyć się o placówkę, a jedynie utrudnia jej funkcjonowanie. Nadużywanie prawa polega zaś na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, przestrzegania prawa przez podmioty publiczne, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Dyrektor podkreślił bowiem, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma na celu zaspokajania indywidualnych potrzeb, a korzystać z niej można, gdy celem wnioskodawcy jest troska o dobro publiczne. Skarżący pismem z dnia 6 maja 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w Ś. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając Dyrektorowi naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o uwzględnienie jego skargi i orzeczenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Dyrektora do udostępnienia informacji publicznej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wymierzenie Dyrektorowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie od Dyrektora na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przewidzianych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 16 kwietnia 2021 r., za pośrednictwem platformy ePUAP wpłynął do niego dokument o nazwie "DECYZJA [...]" zawierający blok tekstu, w którym niewymieniona z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoba informuje, że dokument ten stanowi decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z kolei w dniu 19 kwietnia 2021 r., za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A., listem poleconym ekonomicznym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, skarżący otrzymał dokument o nazwie "Decyzja", który został opatrzony datą 15 kwietnia 2021 r., w którym znalazł się tożsamy blok tekstu, co w wiadomości przesłanej za pośrednictwem platformy e-PUAP, jednak dokument ten nie został opatrzony żadną pieczęcią – imienną ze wskazaniem stanowiska osoby wystawiającej dokument oraz pieczęcią podłużną (firmową) szkoły. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że "pierwsza decyzja" wydana przez Dyrektora (za pośrednictwem platformy ePUAP), nie może zostać zakwalifikowana jako dokument, który wszedł do systemu prawnego i który wywołuje określone skutki, gdyż decyzji tej brakuje podpisu, zaś "decyzja", która została doręczona do skarżącego za pośrednictwem operatora pocztowego, również nie może zostać zakwalifikowana jako dokument, który wywołuje określone skutki, gdyż także i on nie zawiera podpisu. Zdaniem skarżącego oba dokumenty zostały jednocześnie pozbawione elementu wskazanego w art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie zawierają imion nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto, skarżący podniósł, że decyzja Dyrektora o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na niewykazanie istotnego interesu społecznego została wydana bez umożliwienia skarżącemu wykazania istnienia tego interesu, a zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku gdy prośba zawarta we wniosku strony wymaga zanonimizowania i przekształcenia znacznej ilości dokumentów, Dyrektor powinien wezwać stronę do uzupełnienia wniosku o wskazanie istnienia interesu publicznego. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, Dyrektor pozostaje w bezczynności, gdyż w prawnie określonym czasie nie podjął stosownych działań zgodnie z obowiązującym prawem, tj. ani nie udzielił informacji publicznej, ani nie wydał decyzji w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wskazując, że nie podziela argumentacji skarżącego, wniósł o oddalenie skargi wobec braku znamion bezczynności w niniejszej sprawie. Dyrektor podkreślił, że w dniu 16 kwietnia 2021 r. - za pośrednictwem platformy ePUAP - doręczył skarżącemu decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a ponadto w dniu 19 kwietnia 2021 r. skarżący otrzymał treść decyzji za pośrednictwem poczty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 91/21 oddalił skargę J. F. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w Ś. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a dostęp ten regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oceniając więc w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że wniesienie skargi w tym przedmiocie nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie - jako dopuszczalna - podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie budzi wątpliwości – i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie – że Dyrektor był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei odnosząc się do charakteru żądanej informacji, które dotyczyły dokumentów związanych z organizacją wycieczek szkolnych, Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor słusznie zakwalifikował żądane przez skarżącego informacje w zakresie udostępnienia dokumentów związanych z organizacją wycieczek szkolnych jako informacje publiczne podlegające ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do oceny tego, czy decyzja Dyrektora z dnia 16 kwietnia 2021 r. załatwiła wniosek skarżącego z dnia 6 kwietnia 2021 r. w sposób prawem określony, czy też Dyrektor pozostawał w bezczynności z uwagi na to, że wydana w sprawie decyzja nie zawiera składników określonych w art. 107 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie można Dyrektorowi zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 kwietnia 2021 r., bowiem w terminie przewidzianym w ustawie wydał decyzję, na mocy której odmówił udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Jak wskazał Sąd I instancji, decyzja ta została doręczona skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP - na adres wskazany we wniosku i informacyjnie doręczona mu także za pośrednictwem operatora pocztowego. Jak zauważył WSA w Gliwicach, skarżący nie kwestionuje zresztą doręczenia decyzji, ani drogą elektroniczną ani też za pośrednictwem poczty, a jedynie podnosi, że braki decyzji w postaci: braku podpisu elektronicznego, właściwego uzasadnienia oraz wezwania do wykazania istotnego interesu społecznego - powodują, że doręczona decyzja, określana przez skarżącego jako dokument, nie wywołuje określonych skutków prawnych, co w jego ocenie prowadzi do wniosku, że Dyrektor pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie zgodził się jednak ze stanowiskiem skarżącego i wyjaśnił, że J. F. otrzymał decyzję, która została mu doręczona, a więc weszła do obrotu prawnego. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że decyzja ta zawiera pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, a zatem jeśli skarżący uznał, że decyzja nie zawiera koniecznych elementów wskazanych w art. 107 k.p.a., a postępowanie poprzedzające wydanie decyzji prowadzone było z naruszeniem przepisów prawa, winien złożyć odwołanie od tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, że skarżący we wniesionej przez niego skardze na bezczynność Dyrektora, przedstawia zarzuty wobec doręczonej mu decyzji, a przedmiotem orzekania w rozpoznawanej sprawie jest skarga na bezczynność, a nie badanie prawidłowości wydania decyzji w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 91/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie), dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, stwierdzenie że Dyrektor dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznanie wniosku skarżącego oraz o orzeczenie w przedmiocie kosztów i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezasadne przyjęcie, że dokument niezawierający podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi decyzję i tym samym doszło do wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a w orzecznictwie wskazuje się, że jednym z podstawowych wymogów konstytutywnych decyzji, od spełnienia którego uzależnione jest nadanie decyzji bytu prawnego, jest podpis, a brak podpisu osoby upoważnionej do podpisania decyzji powoduje, że pismo takie nie ma charakteru decyzji i jest tzw. nieaktem. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Gliwicach jakoby Dyrektor w terminie wydał w niniejszej sprawie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a więc nie można mu zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 6 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, że doręczony skarżącemu dokument, opatrzony tytułem "Decyzja", nie został podpisany, a więc nie można uznać, że decyzja ta zaistniała w obrocie prawnym i została skutecznie wydana. W rezultacie w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, wbrew twierdzeniom WSA w Gliwicach, skarżącemu nie przysługuje prawo odwołania, ponieważ akt, od którego miałby się odwoływać, nie został wprowadzony do obrotu prawnego. W związku z powyższym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Dyrektor na gruncie niniejszej sprawy nie dokonał żadnej z przewidzianych prawem czynności: nie udostępnił informacji publicznej, nie poinformował skarżącego o tym, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ani skutecznie nie wydał decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc pozostaje w bezczynności, zaś wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 91/21 nie odpowiada prawu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie dawała podstaw do stwierdzenia, czy w sprawie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut i tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut ten okazał się nieskuteczny. Z jego treści wynika, że strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w niezasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że dokument niezawierający podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi decyzję i tym samym, że doszło do wydania w niniejszej sprawie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut wadliwej oceny dotyczy dokumentu doręczonego skarżącemu i zawierającego odmowę udostępnienia mu informacji publicznej. Z uwagi na konstrukcję omawianego zarzutu przypomnieć należy, że koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że podnoszone zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę, a podnosząc zarzut w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2021 r., II GSK 1414/18, III FSK 3748/21). Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Następstw tych strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, a więc już z tego powodu zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z treści zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów w niedokonaniu wyczerpujących ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. w zakresie oceny treści istotnego dokumentu sprawy, jakim jest pismo Dyrektora z dnia 16 kwietnia 2021 r., określane jako decyzja, w którym poinformowano skarżącego o odmowie udostępnienia żądanych przez niego informacji. Chcąc skutecznie zakwestionować prawidłowość oceny takich dokumentów, jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej lub odpowiedź na tego rodzaju wniosek, a więc w realiach niniejszej sprawy dokument sporządzony przez Dyrektora w dniu 16 kwietnia 2021 r., należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów. Konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a, zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, np. że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Powyższe poglądy orzecznictwa, formułowane w stosunku do oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej, należy odnieść również do oceny dokumentów, jakimi są odpowiedzi na tego rodzaju wnioski. Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dokumentu jakim jest odpowiedź na tego rodzaju wniosek, jest oceną istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest zatem wystarczające poprzestanie na wskazaniu na art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., w którym wskazano podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji jako element składowy decyzji administracyjnej, w powiązaniu z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji" oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. określający termin udostępnienia informacji publicznej, bez jednoczesnego powiązania ich z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Omawiany zarzut, w którym nie powołano art. 7 k.p.a., nie spełnia wymogu prawidłowej konstrukcji, co przesądza o jego bezskuteczności. Ponadto, zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazujący na decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji publicznej nie mógł okazać się skuteczny w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniła bezczynność organu i jednocześnie kwestionuje to, że w realiach niniejszej sprawy doszło do wydania decyzji administracyjnej. Nawet gdyby jednak zarzut dotyczący prawidłowości oceny dokumentu stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego kasacyjnie o udostępnienie informacji publicznej był zarzutem prawidłowo skonstruowanym, to w realiach niniejszej sprawy i tak nie mógłby odnieść skutku. W realiach tej sprawy ocena dokumentu, którego prawidłowość oceny strona skarżąca kwestionuje, jest bowiem niemożliwa z uwagi na to, że jego oryginał lub uwierzytelniony odpis nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, a strona skarżąca kasacyjnie nie podnosi zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)", a zatem z którego wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd np. oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, niemających odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Na marginesie należy zauważyć, że zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., na organie administracji publicznej (w realiach niniejszej sprawy na Dyrektorze), którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie piętnastu dni od dnia jej wniesienia, a niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.