IV SA/Wa 137/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały - "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]" w części obejmującej jego: § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 pkt 1, § 22 ust. 2, § 22 ust. 3 (w zakresie dwóch jednostek redakcyjnych oznaczonych tą cyfrą), § 24 ust. 1. Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) w dniu [...] stycznia 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz. U. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]). Prokurator Okręgowy w [...] (dalej Prokurator, Skarżący) pismem z 30 grudnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niniejszą uchwałę. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) poprzez: 1) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 Regulaminu poprzez ustanowienie warunku dla mycia pojazdów samochodowych poza myjniami w postaci używania środków nie zanieczyszczających środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, 2) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu poprzez ustanowienie warunku dla napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami w postaci braku ujemnego wpływu na środowisko i nie stwarzania uciążliwości dla najbliższego otoczenia, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, 3) niezachowanie ciągłości numeracji w obrębie § 22 Regulaminu i oznaczenie dwóch odrębnych norm tą samą cyfrą - 3, co stanowi naruszenie § 57 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.), 4) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 22 ust. 2 i 3 (pierwszy z oznaczonych tą cyfrą) Regulaminu postanowień odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych, modyfikację zapisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) oraz określenie zasad odpowiedzialności za zachowanie zwierząt domowych, w sytuacji gdy taką odpowiedzialność i jej granice określają przepisy odrębne rangi ustawowej, 5) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie w § 22 ust. 3 (drugi z oznaczonych tą cyfrą) Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, przez co obowiązek ten został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, przy zachowaniu nad nim kontroli, a także posłużenie się pojęciem niedookreślonym "psa zachowującego się w sposób agresywny" oraz ograniczenie możliwości wyprowadzania psów wyłącznie do osób dorosłych w przypadku wyprowadzania psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny, 6) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 24 ust. 1 Regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, rozciągając ten obowiązek na tereny zamieszkałe, przez co nie wyznaczono obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Wobec podniesionych istotnych wad Regulaminu wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały w zakresie przepisów: § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 pkt 1, § 22 ust. 2, § 22 ust. 3 (w zakresie dwóch jednostek redakcyjnych oznaczonych tą cyfrą), § 24 ust 1 tego Regulaminu. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Gminy Wójt Gminy [...] zakwestionował, by wskazane przez Prokuratora uchybienia były istotnymi naruszeniami prawa przy tworzeniu Regulaminu. Jak zauważył, postanowienia § 3 ust. 1 odpowiadają delegacji ustawowej. Podobnie wyraził przekonanie, że prawidłowy był zapis § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały. Zauważył, że zapisy te mieściły się w delegacji ustawowej i w sposób dopuszczalny doprecyzowywały wymogi formułowane w innych aktach prawnych w zakresie stosunków sąsiedzkich. Regulacja § 22 Regulaminu również nie przekroczyła upoważnienia ustawowego. Nadanie zaś dwu jednostkom § 22 tego samego numeru – ust. 3 było oczywistą omyłką i nie prowadziło do stwierdzenia ich nieważności. Podobnie wyraził pogląd, że skoro konstytucyjna zasad proporcjonalności nie odnosi się do zwierząt, a jedynie do ludzi, to nałożenie na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, zasady tej w żaden sposób nie narusza. Według Skarżącej również § 24 ust. 1 Regulaminu który stanowi, iż "Wyznacza się obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji - tereny zamieszkałe we wszystkich sołectwach Gminy [...] w terminie do 31 grudnia danego roku" - mieści się w delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 wskazanej ustawy. Zgodnie z nią "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w całości zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest m. in. regulamin utrzymania czystości i porządku, obowiązujący na terenie danej gminy. Skoro jako akt prawa miejscowego przyjmuje formę uchwały właściwej rady gminy, to podlega kognicji Sądu Administracyjnego. Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na [...] oraz objęcia [...] strefą zagrożenia oraz z uwagi na liczbę stron postępowania, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stąd przewodnicząca wydziału skierowała ją do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Sprawa niniejsza została więc rozpoznana w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy należy mieć na względzie, że wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia przepisu prawa - ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za istotne (rażące). Wskazuje na to art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.). Stanowi on, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji może więc chodzić również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 - zwanego dalej z.t.p.). Może się bowiem zdarzyć, że konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej, należało będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym, do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały, ewidentne przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędną wykładnię przepisu prawa, dającą podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Poza tym co do zasady w akcie prawa miejscowego nie powinno się powtarzać, a zwłaszcza modyfikować przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 118 w zw. z § 143 z.t.p.). Zasadniczo więc unormowania aktu prawa miejscowego, zawierające modyfikujące powtórzenie regulacji ustawowych - naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic, chyba że jest to wierne jego przytoczenie. Podkreślenia wymaga, że sformułowane w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej u.c.p.g.) wyliczenie, stanowiące element normy kompetencyjnej, ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i powinno być interpretowane ściśle. Co ma zatem zasadnicze znaczenie, artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany został przez ustawodawcę. W każdym wypadku oznaczałoby to bowiem wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Należy także zaznaczyć, że Prokurator jednoznacznie wskazał we wniesionej skardze, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rada Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz. U. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]). Wobec regulacji art. 4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie przedmiotowej uchwały Rady Gminy oraz mając na względzie zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwa, należało podzielić zarzuty Prokuratora i uznać, że wszystkie wymienione w skardze przepisy zaskarżonego Regulaminu ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa i musiały prowadzić do stwierdzenia nieważności w tej części załącznika do rzeczonej uchwały. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w jego treści jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Spośród postawionych regulaminowi zarzutów, Sąd stwierdził zatem rażące naruszenie prawa w postaci istotnego przekroczenia delegacji ustawowej lub zamieszczenia rażąco nieostrych sformułowań prowadzących do wieloznaczności interpretacyjnej w zapisach załącznika do zaskarżonej uchwały - "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Z." w zakresie jego: § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 pkt 1, § 22 ust. 2, § 22 ust. 3 (w zakresie dwóch jednostek redakcyjnych oznaczonych tą cyfrą), § 24 ust. 1. I/. Należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, jako zawierających sformułowania nieostre, uniemożliwiające ich jednoznaczną interpretację. Określiły one szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Uczyniły to jednakże w sposób zbyt ogólnikowy, uniemożliwiający w znacznym zakresie możliwość weryfikacji spełnienia tej normy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne, jako stanowiących wyjątek od reguły. Jak trafnie zauważył Prokurator, chodzi tu przede wszystkim o określenie warunków zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Należy stwierdzić, że Sąd nie podziela poglądu Skarżącego, że uzależnienie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi od warunku określonego w § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu ewidentnie wykracza poza materię ustawową. Zauważyć należy bowiem, że regulacje zawarte w Regulaminie mają zupełnie inny charakter niż regulacje art. 144 k.c., które dają podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służy ustaleniu bezprawności czynu. W art. 144 k.c. określono granicę służącą do oceny dopuszczalności immisji - jako przeciętną miarę, ustalaną przy pomocy dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że uwzględniając treść art. 144 k.c., świadomie dał organowi stanowiącemu gminy prawo i obowiązek do określenia szczegółowych zasad, wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Gdyby racjonalny ustawodawca uznał, że regulacje art. 144 k.c. są wystarczające dla określenia stosunków sąsiedzkich, nie wprowadzałby przepisów ustanawiających delegacje takie, jak w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Załącznik przedmiotowej uchwały w tym zakresie nie wprowadził zakazu, a jedynie wskazał, że warunkiem podejmowania danych prac jest respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla innych osób, bądź nieruchomości. Cel regulacji, do których uprawniony i zobowiązany jest organ stanowiący gminy – tj. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – wyraźnie wskazuje na uzupełniający, wobec art. 144 k.c., charakter regulacji ustanowionych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Mimo tych uwag kwestionujących pogląd Prokuratora w tym zakresie, Sąd dostrzegł konieczność stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 oraz § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, z uwagi na posłużenie się w nich pojęciami nieostrymi, co przyczyni się do poważnych trudności interpretacyjnych adresatów tego aktu prawnego i w konsekwencji nie pozwoli na właściwe stosowanie wskazanych norm. Brak jest w szczególności jakiegokolwiek wyjaśnienia jak prawodawca lokalny rozumie pojęcie "najbliższego otoczenia", "środków nie zanieczyszczających środowiska", czy też "braku ujemnego wpływu na środowisko". Użyty w tym przepisie zwrot "najbliższe otoczenie" jest niedookreślony, ogólny i wymyka się precyzyjnej weryfikacji. To w konsekwencji uniemożliwia adresatowi prawidłowe określenie zakresu dozwolonych zachowań. W § 3 ust. 1 Regulaminu z kolei, sformułowano warunek używania do mycia pojazdów samochodowych środków - niezanieczyszczających środowiska, a w § 3 ust. 2 pkt 1 warunkiem umożliwiającym naprawy pojazdów samochodowych jest - braku ujemnego wpływu na środowisko. Trafne są w tym zakresie uwagi Prokuratora, że przedmiotowe wymagania określone zostały w sposób zbyt ogólny. Sformułowany w Regulaminie w tych przepisach warunek niepowodowania zanieczyszczenia pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacyjną, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej. Słusznie zatem zauważył Prokurator, że art. 3 pkt 49 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (P.o.ś.) stanowi, iż zanieczyszczeniem jest emisja, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Z kolei emisją w świetle tej ustawy jest bezpośrednie lub pośrednie wprowadzanie do powietrza, wody, gleby lub ziemi w wyniku działalności człowieka substancji lub energii (art. 3 pkt 4 p.o.ś.). Dla oceny powstania zanieczyszczenia, decydujące znaczenie ma przekroczenie standardów jakości środowiska. Standardy jakości środowiska zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 34 P.o.ś. jako wymagania, które muszą być spełnione w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne komponenty przyrodnicze. Ustalane są one aktami normatywnymi. W przypadku wód i gleb takie standardy zostały określone w obowiązujących obecnie: rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1311), rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1395). Należy się zatem zgodzić, że warunek niepowodowania "zanieczyszczenia" został sformułowany w sposób zbyt ogólny, by można było jednoznacznie ocenić czy adresaci normy go dochowali. Pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacyjną, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów tej normy prawnej. II/. Z kolei § 22 Regulaminu zamieszczony w rozdziale 5 Regulaminu określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W przedmiotowej jednostce redakcyjnej dokonano podziału norm na ustępy, przy czym nie zachowano ciągłości numeracji oznaczając dwa z nich cyfrą 3. Zgodnie z regułą wynikającą z § 57 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.) ustęp oznacza się cyframi arabskimi z kropką bez nawiasu, z zachowaniem ciągłości numeracji w obrębie danego artykułu. Mając na uwadze właśnie zasady prawidłowej legislacji takie uchybienie winno prowadzić do stwierdzenia nieważności jednostek nim dotkniętych. W przeciwnym razie bowiem powstają poważne problemy w ustaleniu, któremu przepisowi Regulaminu stanowiącego załącznik uchwały dany podmiot uchybił., któremu z obu §§ 22 ust. 3 i jakie to rodzi wobec tego konsekwencje dla tego podmiotu. Niezależnie od tego uchybienia w sposobie redakcji technicznej przepisów, Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że za wykraczające poza zakres delegacji ustawowej należało uznać zapisy § 22 ust. 2 i 3 (pierwszy z oznaczonych tą cyfrą) Regulaminu. Przepisy, na co wskazuje ich brzmienie, nie określają bowiem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ich sformułowanie nie wskazuje na to, by celem tej regulacji była ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść wskazanych zapisów Regulaminu w sposób nieuprawniony odnosi się do obowiązków właścicieli lub opiekunów zwierząt w miejscu ich trzymania, na własnych nieruchomościach, a nie w miejscach publicznych. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że odpowiedzialność właściciela za zachowanie jego zwierząt regulują zaś inne akty prawne. Obowiązki jak i zakazy dotyczące utrzymania zwierząt domowych zostały wyczerpująco uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt m. in. w art. 9 i art. 10a. Obowiązek zaś zapewnienia właściwej opieki z § 22 ust. 2 Regulaminu jest zbyt ogólny, by można było stwierdzić, że wprowadza dodatkowe wymogi w tym zakresie. Nieuprawnione jest wobec tego zawarcie w § 22 ust. 2 Regulaminu normy odnoszącej się do wskazania zakresu odpowiedzialności za zachowanie zwierząt domowych osób je utrzymujących, w sytuacji gdy taką odpowiedzialność i jej granice określają przepisy odrębne rangi ustawowej. Poza tym, jakkolwiek nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., to jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a kwestionowane regulacje Regulaminu nie spełniają tego warunku, zwłaszcza odnosi się to do jego § 22 ust. 3 (pierwszy oznaczony tą cyfrą). Należy się zgodzić z Prokuratorem, że określona w § 22 ust. 3 (pierwszy z oznaczonych tą cyfrą) regulacja stanowi wobec tego powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację art. 10a ust. 4 w zw. z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Z kolei § 22 ust. 3 (drugi oznaczony tą cyfrą) Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniający specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, przy tym bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Wykluczył bowiem możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, przy zachowaniu nad nim kontroli. Jak wskazuje się w orzecznictwie, który to pogląd Sąd podziela, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, a więc takiego ich traktowania, które nie uwzględnia potrzeb zwierzęcia i nie zapewnia mu opieki oraz ochrony. Obciążenie właścicieli określonych psów bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu, zostało sformułowane w sposób rażąco wadliwy także z uwagi na pominięcie wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nałożone na właścicieli psów obowiązki są bowiem z jednej strony daleko idące i wkraczają w sferę władztwa nad zwierzęciem, a z drugiej strony nie gwarantują osiągnięcia ratio legis ustawy w zakresie zabezpieczenia zdrowia i życia oraz mienia innych mieszkańców przed agresją zwierząt. W efekcie, brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych, ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do przypisywania odpowiedzialności z tytułu wykroczenia za zachowania nie mogące obiektywnie stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15 – CBOSA). Zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. W myśl natomiast § 2 tego przepisu - kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. Komentatorzy zauważają zaś, że celem, który winien być osiągnięty, jest panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Nie można też pominąć, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras może także nie zapewniać bezpieczeństwa (por. W. Kotowski, komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może też wkraczać w dziedziny regulowane odrębnymi przepisami aktów wyższej rangi. W tym kontekście należy zauważyć, że w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Wobec tego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych psów zagrażających otoczeniu na smyczy i w kagańcu może w określonych sytuacjach być nadmierne. Przepisy Regulaminu nie dopuszczają zaś żadnych wyjątków, w tym nie pozwalają na puszczenie psa wolno przy zachowaniu nad nim kontroli. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Trzeba też zauważyć, że wadliwy w sposób istotny jest także zapisany wymóg, by psy w miejscach publicznych były wyprowadzane wyłącznie przez osoby dorosłe. Zapis ten nie gwarantuje oczekiwanego bezpieczeństwa i kontroli, bowiem osobą dorosłą jest też osoba w podeszłym wieku. Może mieć ona znacznie większe problemy z opanowaniem psa znajdującego się na smyczy i w kagańcu, niż np. nastolatek. Jednocześnie należy zauważyć, że w polskim systemie prawa brak jest definicji pojęcia "osoby dorosłej", co dodatkowo może budzić wątpliwości interpretacyjne. Poza tym dodania wymaga, że w myśl art. 431 Kodeksu cywilnego - właściciel ponosi odpowiedzialność za powierzenie opieki nad zwierzęciem innej osobie, w tym osobie niepełnoletniej. III/. Z kolei § 24 Regulaminu narusza upoważnienie ustawowe. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Trafny jest zatem zarzut Prokuratora, że objęcie obowiązkiem deratyzacji terenów zamieszkałych we wszystkich sołectwach Gminy [...] jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w § 24 ust. 1 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich terenów zamieszkałych na całym obszarze gminy. Stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że gdyby ustawodawca chciał objąć deratyzacją wszystkie zabudowane nieruchomości - tereny zamieszkałe - na terenie gminy, to uczyniłby to przez wskazanie w ustawie samego wymogu określenia terminów deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie natomiast stanowi zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji. Nie ma w tym przepisie mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji wszystkich nieruchomości zabudowanych, czy terenów zamieszkałych na obszarze gminy. Objęcie tym obowiązkiem wszystkich zamieszkałych terenów stanowi zatem naruszenie upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie. W tym stanie rzeczy, Sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należało cechę istotności - uznał, że uchwała w części dotknięta została wadą nieważności i co do niej orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.