I OSK 715/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku [...] w W. Okręgu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2694/20 w sprawie ze skargi Związku [...] w W. Okręgu [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021r., sygn. akt I SA/Wa 2694/20, oddalił skargę Związku [...] w W. Okręgu [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Związek [...] prawa użytkowania nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym I. Polska S.A. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Związek [...] (Z.) w W. Okręg [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2176 ze zm.) – dalej powoływanej też jako "ustawa o r.o.d." oraz art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65), powoływanej jako u.g.n., art. 252 Kodeksu cywilnego i uznanie, że pozostawanie nieruchomości Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym I. Polska S.A, stanowi przesłankę odmowy stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania tej nieruchomości Skarbu Państwa w części zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, pomimo iż w świetle art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy o r.o.d., nie stanowi to przesłanki negatywnej stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe (z mocy ustawy) prawa użytkowania nieruchomości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie strona zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brzmienie ustawy o r.o.d. jest jednoznaczne językowo, co oznacza, iż po spełnieniu przesłanek przewidzianych w art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1, z mocy ustawy nastąpił skutek w postaci nabycia przez Z.prawa użytkowania nieruchomości w części zajmowanej przez R. [...] w W. Ustawa o r.o.d. nie przewiduje żadnych innych dodatkowych warunków w tym względzie. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie spod regulacji ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych określonych gruntów należących do Skarbu Państwa, uczyniłby to w treści tej ustawy poprzez odwołanie do np. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie autora skargi kasacyjnej ewentualną kolizję pomiędzy ustawą o gospodarce nieruchomościami, a ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych należy rozstrzygać zgodnie z regułą Iex posterior derogat legi priori, co oznacza, że ustawa o r.o.d. jako norma późniejsza, w odpowiednim zakresie zmodyfikowała dotychczasowe przepisy dotyczące nieruchomości Skarbu Państwa znajdujących się w użytkowaniu wieczystym zajętych przez ogrody działkowe. Nie jest więc uzasadnione odejście od literalnego brzmienia art. 75 ustawy o r.o.d., w sposób przyjęty w wyroku, zgodnie z którym formalne pozostawanie nieruchomości Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym I. Polska S.A wyłącza skutek nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, ze względu na ochronę praw przysługujących użytkownikowi wieczystemu. Skarżący kasacyjnie wskazał również na założenia projektu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, gdzie celem ustawodawcy było ostateczne uregulowanie stanów prawnych gruntów Skarbu Państwa zajmowanych faktycznie (od wielu lat) przez rodzinne ogrody działkowe bez możliwości wykazania odpowiedniego tytułu prawnego, tak aby zakończyć istniejący stan niepewności prawnej. Przyjęcie wykładni przepisów dokonanej w zaskarżonym wyroku uniemożliwi osiągnięcie ww. celu ustawodawcy dla dużej części terenów ogrodów będących w formalnym (lecz nie faktycznym) zarządzie różnych jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa oraz innych podmiotów, którym Skarb Państwa przyznawał prawa zależne do tych nieruchomości. W ocenie autora skargi kasacyjnej wykładnia zastosowana w wyroku WSA, prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca pomija fakt, że (tak jak w niniejszym przypadku) ogród powstał przed kilkudziesięcioma laty za zgodą działających w imieniu państwa organów administracji i uznaje, że nie ma to dzisiaj znaczenia prawnego (w aktach niniejszego postępowania administracyjnego znajduje się szereg dokumentów z lat 60, 70 i 80, z których jednoznacznie wynika, że ogród powstał na podstawie decyzji odpowiednich organów administracji m.in. dot. to przekazanych dokumentów. W dalszym ciągu więc utrzymywany miałby być stan zajmowania nieruchomości Skarbu Państwa przez działkowców bez uregulowanej podstawy prawnej, a co za tym idzie ustawodawca godzi się na to, aby zarządzający takimi terenami następcy prawni Zakładu [...] występowali w przyszłości z roszczeniami przeciwko działkowcom np. o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i okazały się nieusprawiedliwione. Sprawa została zainicjowana wnioskiem [...] Zarządu [...] z 6 listopada 2015 r. o wydanie, w trybie art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o r.o.d. decyzji stwierdzającej nabycie przez Związek [...] prawa użytkowania gruntu położonego w [...], przy ul. [...] ozn. jako działki ewid. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], o pow. [...] ha, zajętego pod R. [...]. Pismem z 30 marca 2018 r. wniosek został wycofany w zakresie działki ewid. nr [...] oraz rozszerzony o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania do części działek ewid. nr [...] i nr [...]. Wojewoda Mazowiecki utrzymując w mocy decyzję Prezydenta [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Związek [...] prawa użytkowania nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha uznał, iż skoro sporna działka pozostaje w użytkowaniu wieczystym na podstawie deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...], potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład [...] (poprzednika prawnego I. Polska S.A.), to niedopuszczalne jest obciążanie gruntu prawem użytkowania, o które wystąpił Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielając stanowisko organu wskazał, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o r.o.d. może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Tymczasem będąca przedmiotem postępowania nieruchomość stanowi co prawda własność Skarbu Państwa, jednakże znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółki I. S.A., zgodnie z ostateczną decyzją z 10 grudnia 1996 r. stwierdzającą nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r., przez poprzednika prawnego I. S.A. - Zakład [...]. Oznacza, że w dniu wejścia w życie ustawy o r.o.d., tj. 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i pozostawała poza zasobem Skarbu Państwa, co wyklucza możliwość przekazania gruntu w użytkowanie ROD. W myśl art. 75 ust. 1 ustawy o r.o.d., w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl ust. 6 art. 75 tej ustawy, w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o r.o.d., jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Nadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o r.o.d., skutkującego nabyciem owego użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy. W praktyce w związku ze stosowaniem art. 75 ust. 6 ustawy pojawiają się takie sytuacje w których ogród działkowy istnieje na nieruchomości Skarbu Państwa, do której inne podmioty posiadają określone prawa np. prawo użytkowania wieczystego, jak w sprawie niniejszej. Na tle takiego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wcześniej (między innymi w wyrokach z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 3612/18, I OSK 3613/18 oraz z dnia 25 czerwca 2019 r., I OSK 2408/18 i z dnia 23 lutego 2021 r., I OSK 2446/20) i wskazywał, że odwołanie się wyłącznie do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o r.o.d. i jego zastosowanie w zgodzie z tą wykładnią prowadziłoby do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Natomiast przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawieniu innych podmiotów przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą, jaka przysługuje właścicielowi (użytkowanie wieczyste). Dlatego przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie 75 ust. 6 ustawy nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Stwierdzić więc należy, że niewskazanie w treści art. 75 ust. 6 ustawy o r.o.d. zastrzeżenia, iż nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. W związku z tym, poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 powołanej ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem Związku [...], których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następnych k.c. Ustawa o r.o.d. funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 4365/18). Do przepisów takich należy art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Powyższe oznacza, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o r.o.d., może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. W rozpoznawanej sprawie ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1996 r., nr [...] potwierdzono fakt nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład [...] w [...] (poprzednika prawnego I. Polska S.A.) prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość została rozdysponowana w myśl art. 21 u.g.n. Za prawidłową należy więc uznać konstatację Sądu I instancji, iż uprawniona jest odmowa stwierdzenia nabycia przez Związek [...] prawa użytkowania nieruchomości w trybie przepisów o rodzinnych ogrodach działkowych, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie pozostaje w zasobach Skarbu Państwa, w rozumieniu art. 21 u.g.n. Co prawda, stanowi własność Skarbu Państwa jednakże znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółki I. S.A. na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1996 r. co oznacza, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i pozostawała poza zasobem Skarbu Państwa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że na użytkowanie tej nieruchomości w myśl art. 252 k.c. składa się jej posiadanie oraz korzystanie z niej, a to ostatnie uprawnienie jest konkurencyjne w stosunku do uprawnienia przysługującego użytkownikowi wieczystemu. W sytuacji zatem, gdy na danej nieruchomości istnieje prawo użytkowania wieczystego nie jest możliwe by jednocześnie istniało na niej prawo użytkowania. W takim bowiem przypadku użytkownik wieczysty nie mógłby swojego prawa w pełni realizować a przecież prawo to wcześniej nabył i przez cały czas jego trwania był i jest zobowiązany do ponoszenia z tego tytułu stosownych opłat. Niewskazanie w art. 75 ust. 6 ustawy o r.o.d. zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza więc, że takowe nie zostało normatywnie ujęte. Wynika ono bowiem z istoty prawa użytkowania wieczystego (art. 233 k.c.). Mając powyższe na względzie, przytoczone na wstępie zarzuty kasacyjne obrazy prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione, a tym samym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.