I OSK 2122/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 251/21 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 lutego 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.185.2020.PG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 251/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 24 lutego 2021 r., nr NSP-VIII.7581.1.185.2020.PG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wniósł B.P., zaskarżając wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem: I. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 161 § 1 pkt 3) w zw. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej: p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie tyczące tego wniosku w trakcie postępowania stało się bezprzedmiotowe, albowiem w tym czasie inwestor (uczestnik) przyłączył do sieci gazowej właściciela dz. [...] w [...] prowadząc rurociąg niskiego ciśnienia w innym wariancie jego przebiegu, a właśnie potrzebą przyłączenia do sieci gazowej właściciela działki [...] w [...] inwestor uzasadniał wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego wszczynający postępowanie administracyjne którego przedmiotowa sprawa dotyczy, złożony pismem z dnia [...].12.2019 r.. - art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3 oraz art. 66 § 1 p.p.s.a. poprzez sprzeczne z dyrektywą art. 106 § 3 p.p.s.a nierozpoznanie zgłoszonych pismem skarżącego z dnia [...] lipca 2021 r. wniosków dowodowych, które to pismo na skutek błędnego zastosowania art. 66 § 1 p.p.s.a. zostało bez podstawy faktycznej zwrócone zarządzeniem z dnia 20 lipca 2021 r., gdzie załączone dowody wskazywały niezbicie, iż w czasie postępowania przed sądem pierwszej instancji inwestor (uczestnik) przyłączył do sieci gazowej właściciela dz. [...] w [...], a zatem postępowanie z jednej strony stało się bezprzedmiotowe, z drugiej zaś, że realizacja celu inwestora określonego we wniosku nie wymagała wkraczania w obszar prawa własności skarżącego, zatem rozpoznanie tych wniosków dowodowych było niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, na skutek zaniechania przedstawienia stanu sprawy, a w szczególności faktu, iż w toku procesu skarżący złożył pismo zawierające wnioski dowodowe, które winny być rozpoznane zgodnie z treścią art. 106 § 5 p.p.s.a.. w związku z art. 236 KPC, co uniemożliwiło wyczerpujące podanie pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, - art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 K.P.A. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji zarzutu skargi, zgodnie z którym w razie uznania, że planowana inwestycja spełnia przestanki do tego, aby uznać ją za inwestycję celu publicznego, to powinna ona być zrealizowana w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości Skarżącego, przy zachowaniu zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, II. prawa materialnego, a mianowicie: - art. 124 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalająca na ograniczenie prawa własności nieruchomości przynależnego Skarżącemu, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na tej nieruchomości budowy gazociągu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami skargi kasacyjnej. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej podnosi naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., przez poprzez jego niezastosowanie. Skarżący kasacyjnie wiązał bezprzedmiotowość postępowania przed sądem I instancji z wykonaniem już obowiązku z powodu którego organy zastosowały wobec skarżącego kasacyjnie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wskazał, że wykonano przyłącze bez konieczności ograniczenia jego uprawnień w tym zakresie. Zarzut jest niezasadny. Zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z 24 lutego 2021r. rozstrzyga sprawę objętą wnioskiem złożonym przez inny podmiot niż skarżący kasacyjnie, i to ten podmiot, czyli [...] S.A. miała uprawnienie do decydowania o zarówno o losach wniosku, jak i jego treści. To również wnioskodawcy służyło prawo jego cofnięcia. W aktach sprawy brak jest stanowiska uprawnionego podmiotu, co oznacza, że wnioskodawca ten nadal jest zainteresowany wynikiem sprawy. Dodać też należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten nie ma zastosowania w przypadku bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co starał się wykazać skarżący kasacyjnie. Ponadto powołane w zarzucie przepisy art. 161 § 1 pkt 3 oraz 151 p.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi. Przepisy te regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy a nie odnoszą się do meritum sprawy. Przepisy określające samo rozstrzygnięcie mogą być podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej podnoszący brak przedmiotu sprawy z innych przyczyn niż wyżej wymienione powinien wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, w tym wypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe uwagi odnoszą się również do kolejnego zarzutu, zarzutu naruszenia art. 106 § 3 oraz art. 66 § 1 p.p.s.a.. Niezależnie od prawidłowości zwrotu pisma skarżącemu przez Sąd I instancji, brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów wnioskowanych przez skarżącego kasacyjnie pozostawał bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy mającej swoje oparcie w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego. Dokumenty wskazane przez skarżącego dotyczyły stanu faktycznego sprawy, który powstał po wydaniu decyzji przez organy administracji, a zatem nie mogły być elementem oceny prawidłowości wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Dokumenty te nie wskazują na utratę bytu prawnego decyzji kontrolowanej przez sąd a tylko takie ustalenie mogłoby mieć wpływ na uznanie bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który skarżący kasacyjnie wiąże z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 236 kpc, wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11). W kontekście sposobu, w jaki skonstruowany i uzasadniony został w niniejszej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., I GSK 1172/09). Tymczasem w sprawie niniejszej uzasadnienie orzeczenia zawiera prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie, w odniesieniu do niekwestionowanego w istocie stanu faktycznego sprawy. Jak już podniesiono wyżej dowody, na które powołał się skarżący kasacyjnie nie miały wpływu na ustalony przez organy administracji i kontrolowany przez sąd stan faktyczny sprawy. Kwestia wykonania obowiązku objętego decyzją nie była i nie mogła być przedmiotem oceny Sądu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a.. Sąd I instancji nie mógł orzekać ponad granice sprawy zakreślone wydaną w sprawie decyzją. Nie był również uprawniony do oceny czy możliwe były inne warianty rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, jego zakres wiąże organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie. Związanie organu złożonym przez stronę wnioskiem w praktyce oznacza, ze organ nie ma uprawnień do modyfikacji jego treści. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane W przeciwnym razie naraża się na orzekanie niezgodnie z zakresem wniosku (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 941/10). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawione w tej decyzji stanowisko. Skarżący nie wskazał na inne braki dowodowe mieszczące się w granicach sprawy. Z tego też powodu nie podważył ustaleń faktycznych, jak również nie wykazał wadliwości ustaleń faktycznych sprawy. Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze przedmiot sprawy i treść zgłoszonych zarzutów, należy wskazać, że zgodnie z art. 124 ust. 1 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w powiązaniu z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zatem już sam fakt, że inwestycja, której dotyczy rozpoznawana sprawa, polega na budowie sieci gazowej, powoduje, że mieści się ona w zakresie celów publicznych objętych art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2014r., sygn. akt I OSK 3016/13, czy z 26 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 264/11). Zaliczeniu planowanej inwestycji do inwestycji celu publicznego nie stoi również na przeszkodzie to, iż inwestycja ta nie będzie służyła wszystkim odbiorcom ani nawet większości odbiorców z terytorium gminy; realizowanie sieci gazowej mieści się bowiem w zadaniach własnych gminy – art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11). Z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika możliwość jego zastosowania wyłącznie przy spełnieniu wymogu zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXXII/69/2012 Rady Gminy [...] z 26 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urzęd. Woj. Pomorskiego. z 2012 r. poz. 3855). Akta administracyjne wskazują, że działka nr [...], właścicielem której jest skarżący kasacyjnie, położona jest na terenach oznaczonych symbolami [...] (droga wewnętrzna) oraz [...] (droga klasy dojazdowej). Jak wynika z planu miejscowego na terenach objętych tymi symbolami dopuszcza się lokalizację obiektów i sieci infrastruktury technicznej. Skoro więc plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na tym terenie przewiduje dopuszczalność lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, to prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że zostały spełnione przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na budowę sieci gazowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.