VIII SA/Wa 536/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia[...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania działalności 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej E. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...] M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: MPWIS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej: PPIS, organ I instancji) z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zaprzestania działalności w zakresie podawania do konsumpcji na miejscu potraw i napojów przygotowanych w zakładzie. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu [...] lutego 2021 r. w pizzerii "D. [...] O." przy ul. S. [...] w R. została przeprowadzona kontrola sanitarna. W ocenie PPIS, wykazano w jej trakcie naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegających na spożywaniu na miejscu przez klientów potraw i napojów przygotowanych i podawanych przez personel lokalu. Mając na uwadze wyniki kontroli, organ I instancji decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 12 i art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59, dalej: u.p.i.s.) nakazał E. G. (dalej: strona, skarżąca) zaprzestanie prowadzenia działalności w zakresie podawania do konsumpcji na miejscu potraw i napojów przygotowanych w pizzerii ,,D. [...] O." przy ul. S. [...] w R. Zdaniem PPIS, stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi polegające na narażeniu na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-COV-2. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1. art. 27 ust. 2 u.p.i.s. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy w sytuacji, gdy działania prowadzone przez stronę w pizzerii nie spowodowały zagrożenia życia lub zdrowia osób, 2. art. 27 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 u.p.i.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zastosowanie tego przepisu może być uzasadniane zagrożeniem o charakterze potencjalnym i abstrakcyjnym, które nie wynika z naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych oraz rzetelnych ustaleń stanu faktycznego przez organ w indywidualnej sprawie administracyjnej, lecz wystarczające jest powołanie się przez organ na sam fakt wprowadzenia przez Ministra Zdrowia stanu epidemii, 3. art. 8 k.p.a. poprzez rażące złamanie zasady wzbudzania zaufania do organów administracji publicznej polegające na wręczeniu stronie decyzji bez zawiadomienia o wszczęciu postępowania, 4. art. 10 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, to jest oparcie uzasadnienia odmowy czynnego udziału z powołaniem okoliczności ogólnikowych, gołosłownych i abstrakcyjnych związanych tylko z faktem ogłoszenia epidemii, bez odniesienia się do realiów sprawy i konkretnej sytuacji faktycznej strony, co uniemożliwiło wykazanie, że w tym konkretnym przypadku prowadzenie działalności nie powoduje niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, zwłaszcza "bezpośredniego," oraz skutkowało niezawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania z urzędu, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiło ją prawa składania wniosków dowodowych i wyjaśnień, przed wydaniem decyzji, 5. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia okoliczności faktycznych, w szczególności brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, 6. art. 107 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści decyzji jakie konkretne przepisy higieniczne lub zdrowotne naruszyła strona, czyli brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 7. art. 86 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie strony; 8. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nakazanie zaprzestania określonej działalności ograniczając się w uzasadnieniu decyzji do dalece abstrakcyjnych, ogólnikowych frazesów o rzekomym ,,rażącym lekceważeniu wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli" przez stronę, 9. art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez pochopne, dowolne i bezpodstawne ustalenie, że spożywanie na miejscu potraw i napojów przygotowywanych i podawanych przez personel lokalu stanowi bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.p.i.s. 10. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób lakoniczny, szablonowy, oderwany od realiów sprawy. Mając na uwadze powyższe strona domagała się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Wskazaną na wstępie decyzją [...] marca 2021 r. znak: [...] MPWIS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, prowadzenie działalności gastronomicznej, która staje się przyczyną braku zachowywania dystansu społecznego i nie stosowania maseczek, jest realnym zagrożeniem dla całego społeczeństwa i przyczynia się do zwiększania transmisji wirusa SARS-COV-2. Organ I instancji prawidłowo więc zastosował art. 27 ust. 2 u.p.i.s. nakazując zaprzestania prowadzenia określonego rodzaju działalności. Dla MPWIS niezrozumiały był więc zarzut niewskazania przez organ I instancji prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie zgodził się ze skarżącą także co do tego, że nie dokonano skonkretyzowania wymagań higienicznych i sanitarnych. Wyjaśnił, że obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w art. 46b pkt 13 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.), sprecyzowany został jednoznacznie w § 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 z późn. zm., dalej: rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r.). Przepisy przeciwepidemiczne pisane są w dość ogólny sposób, jednak w zaskarżonej decyzji działanie uznane za naruszenie wymogów higienicznych i sanitarnych zostało jasno sprecyzowane. Organ I instancji wyraźnie wskazał także jakie zagrożenie wywołuje SARS-CoV-2 w zamkniętych pomieszczeniach. PPIS nie miał obowiązku wskazywania z czego wynika obowiązek zakrywania ust i nosa, ponieważ obowiązek ten ujęty został w prawie powszechnie obowiązującym i jest to obecnie wiedza powszechnie dostępna dla wszystkich ludzi na całym świecie. Fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu, zwłaszcza jeżeli pozostają w ścisłej korelacji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem organu odwoławczego dotychczasowe obserwacje epidemiologiczne jednoznacznie wskazują, że nagromadzenie się większej ilości patogenu w powietrzu w postaci aerozolu znacznie zwiększa prawdopodobieństwo zakażenia, a wysokie miano wirusa w momencie zakażenia danej osoby prowadzi do cięższego przebiegu choroby COVID-19. Sytuacja ta powoduje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia osób uczestniczących w konsumpcji, jak również osób znajdujących się w tym samym pomieszczeniu (co dotyczy zarówno spożywania posiłków w tym samym pomieszczeniu, jak również korzystania z innych pomieszczeń, w szczególności takich jak sanitariaty). Spożywanie posiłków przez klientów, a tym samym brak zakrywania ust i nosa powoduje niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa przenoszonego drogą powietrzno-kropelkową, a z kolei zasłanianie ust i nosa maseczką w pomieszczeniach o małej objętości przestrzennej jest nieskuteczne pod względem zapewniania ochrony osobom, które w następnej kolejności korzystają z tych pomieszczeń. W okolicznościach sprawy niniejszej, skutki działalności przedsiębiorcy bezpośrednio godzą w bezpieczeństwo zdrowotne bliżej nieokreślonej liczby ludzi, a społeczeństwo ma prawo oczekiwać, że każda działalność powodująca rozprzestrzenianie się wirusa zostanie wstrzymana. Zdaniem MPWIS dalsze przebywanie klientów obiektu żywieniowego w celach konsumpcyjnych powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia bliżej nieokreślonej liczby osób, co uzasadnia uznanie, że w sprawie wystąpił stan bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia bliżej nieokreślonej liczby osób, które wejdą (świadomie lub nie) w interakcje z osobami korzystającymi z usług przedsiębiorcy, a które charakteryzuje nieakceptowalnie wysokie ryzyko zakażenia SARS-CoV-2 w pomieszczeniach przeznaczonych do konsumpcji wskutek niezapewnienia właściwych warunków higienicznych i zdrowotnych w pomieszczeniach restauracyjnych. Klienci obiektu mogą nieświadomie rozprzestrzeniać SARS-CoV-2, w wyniku czego osoby przestrzegające rygorów i cierpliwie znoszące ograniczenia w nadziei na rychłą poprawę sytuacji epidemiologicznej w kraju mogą zostać zakażone, w wyniku czego mogą doznać poważnego uszczerbku na zdrowiu. Nie zgadzając się z powyższą decyzją strona wniosła skargę, w której zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego tj: 1. art. 27 ust. 2 u.p.i.s. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy w sytuacji, gdy działania prowadzone przez stronę w pizzerii nie spowodowały bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia osób, co wynika m. in. z wdrożonych procedur zapewniających w jej lokalu bezpieczeństwo dla pracowników oraz osób odwiedzających lokal, 2. art. 27 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 u.p.i.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zastosowanie tego przepisu może być uzasadniane zagrożeniem o charakterze potencjalnym i abstrakcyjnym, które nie wynika z naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych oraz rzetelnych ustaleń stanu faktycznego przez organ w indywidualnej sprawie administracyjnej lecz wystarczające jest powołanie się przez organ na sam fakt wprowadzenia przez Ministra Zdrowia w dniu 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej stanu epidemii, 3. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 20 oraz art. 22 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przez organy rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. i nakazanie skarżącej zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, który to nakaz jako ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej narusza istotę tej wolności, tj. poprzez zastosowanie przepisu naruszającego zasadę rangi konstytucyjnej wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, co więcej, który to nakaz stosowany jest pomimo niewprowadzenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu klęski żywiołowej. II. przepisów postępowania tj: 1. art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niejasne wskazanie w decyzji organu II instancji, w odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu, § 27 ust. 7 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r., bez podania konkretnego punktu, jako podstawy prawnej wydania decyzji oraz powołanie się przez organ na obowiązek zakrywania ust i nosa, podczas gdy przedmiotem sprawy jest zakazanie skarżącej podawania i spożywania posiłków wewnątrz lokalu gastronomicznego, czyli wydanie decyzji w oparciu o błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ odwoławczy wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, które szczegółowo wskazano w odwołaniu od decyzji organu I instancji, 3. art. 86 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie skarżącej w charakterze strony postępowania przed organem odwoławczym pomimo, że zarzut taki został podniesiony już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co uniemożliwiło wykazanie jej, że w lokalu nie istnieje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia osób w lokalu przebywających, 4. art. 7 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pochopne, dowolne i bezpodstawne ustalenie, że spożywanie na miejscu przez pięciu klientów skarżącej potraw i napojów przygotowywanych i podanych przez personel lokalu stanowi bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.p.i.s., 5. art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez posługiwanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji twierdzeniami nacechowanymi daleko idącą demagogią, co jedynie potwierdza wydanie przez organ decyzji w oparciu o przyjętą z góry tezę, zamiast o stan faktyczny ustalony w tej konkretnej sprawie, 6. art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną i dowolną interpretację zachowania skarżącej polegającego na rzekomej "całkowitej ignorancji skarżącej odnośnie wymogów higienicznych i zdrowotnych jakie powinny panować w lokalu", podczas gdy strona działała wręcz przeciwnie, co potwierdza protokół kontroli z 1 lutego 2021 r., to jest wprowadziła dodatkowe daleko idące ograniczenia i nakazy mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa sanitarnego, jak choćby nakaz zakrywania ust i nosa przez personel oraz osoby nie spożywające posiłków i wyłączenie z użytku niektórych stref w lokalu, co przeczy tego rodzaju zarzutom ze strony organu, zaś fakt prowadzenia działalności w ograniczonym zakresie nie wynikał z "całkowitej ignorancji skarżącej", lecz z korzystania przez stronę z przysługujących jej zasadniczych konstytucyjnych praw i wolności, potwierdzonych w tamtym czasie aktualnym orzecznictwem sądowym, co również potwierdza wydanie przez organ decyzji w oparciu o przyjętą z góry tezę, zamiast o stan faktyczny ustalony w tej konkretnej sprawie, 7. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w stanie faktycznym sprawy i utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji, w tym przepisów postępowania podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Mając to na uwadze strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji jej poprzedzającej oraz umorzenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, a zatem analizując orzeczenie pod względem zgodności zarówno z przepisami procedury, jak i prawa materialnego, Sąd uznał skargę za zasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 27 ust. 2 u.p.i.s., według którego jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie powołanego wyżej przepisu nie zawiera terminu usunięcia stwierdzonych uchybień, a nadto podlega natychmiastowemu wykonaniu. W praktyce oznacza to, że przedmiotowa decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania ulega wykonaniu i wniesienie odwołania w terminie nie wstrzymuje jej wykonania. Tak silnie obwarowane zasady ochrony dotyczą sytuacji wyjątkowych, stwarzających bezpośrednie zagrożenia dla życia i zdrowia. Jednocześnie podkreślić należy, że zakres uprawnień inspekcji sanitarnej na mocy omawianego przepisu jest bardzo szeroki oraz daleko idący w skutkach. Dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jest to w zasadzie pozbawienie możliwości wykonywania działalności, godzące w podstawy funkcjonowania. Tak dolegliwe uprawnienia, bezpośrednio wpływające na funkcjonowanie podmiotu gospodarczego wymagają ostrożnego, rozważnego, adekwatnego, rzetelnego i proporcjonalnego ich stosowania. Warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 u.p.i.s. jest więc po pierwsze, zaistnienie naruszenia oraz po drugie, co wymaga podkreślenia, zaistnienie stanu, który spowodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Taki stan natomiast występuje w przypadku istotnego naruszenia lub takiego, którego nie można usunąć na zasadach określonych w art. 27 ust. 1 u.p.i.s. Przeciwna wykładnia uniemożliwiałaby zastosowanie sankcji adekwatnej i proporcjonalnej do stwierdzonego naruszenia (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 czerwca 2020 r., II SA/Bd 481/20, publ. CBOSA). W sprawie niniejszej orzekające w sprawie organy uznały, że w toku mającej miejsce [...] lutego 2021 r. kontroli stwierdzono naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych, które kwalifikują się do zastosowania sankcji z art. 27 ust. 2 u.p.i.s. nakazującej zaprzestanie działalności w zakresie podawania do konsumpcji na miejscu potraw i napojów przygotowywanych w pizzerii. Ustalenia te budzą jednak zasadnicze wątpliwości Sądu z kilku powodów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym, ale również ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ważne jest zatem aby argumentacja zawarta w uzasadnieniu pozwoliła - zarówno skarżącemu, jak i sądowi - w przypadku poddania rozstrzygnięcia jego kontroli na odczytanie kierunku rozważań oraz toku rozumowania organu (por. Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 czerwca 2021 r., I SA/Rz 343/21, LEX nr 3191602). Tymczasem w sprawie niniejszej organ I instancji stwierdził naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym w uzasadnieniu jego decyzji nie sposób doszukać się wskazania ustalonych przez organ I instancji okoliczności faktycznych, które zadecydowały o postawieniu takiej tezy, w szczególności choćby omówienia przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2021 r. kontroli i wizytacji pizzerii, której wyniki zawarte zostały w protokole kontroli sanitarnej nr [...]. W ocenie Sądu, sam zaś fakt prowadzenia działalności naruszenia zasad higienicznych i zdrowotnych nie stanowi. Wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie ocenić więc należało jako arbitralne i dowolne, nie powiązane ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym z którego wynika, że "(...) W dniu kontroli personel przy pracy w czystej odzieży ochronnej, w maseczkach ochronnych zakrywających usta i nos. Zapewniony płyn do dezynfekcji rąk dla personelu. (...) Zakład poza sprzedażą na wynos prowadzi sprzedaż na miejscu z konsumpcją w pizzerii. Wydzielone stoliki do użytku dla klientów. Część stolików (co drugi) oznaczone: stolik wyłączony z użytku. Stoliki umiejscowione w odległości ponad 2 m. W momencie rozpoczęcia kontroli zajęte 3 stoliki (5 osób konsumujących pizzę i napoje). Po każdym kliencie stoliki były dezynfekowane przez pracownika" (por. k. 36 i 37 akt administracyjnych). Do tych okoliczności, które powoływane były przez skarżącą w toku postępowania, organy obu instancji nie odniosły się. Sąd administracyjny nie ma zaś kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. Nie może zastępować organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Po drugie, naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania określonych wymagań przez adresatów normy prawnej. W tym kontekście wskazać trzeba, w samej decyzji brak jest jednak wskazania, jakie konkretnie wymagania higieniczne i zdrowotne zostały naruszone. Organ I instancji powołał się bowiem jedynie na art. 27 ust. 2 u.p.i.s. oraz na rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491), które nie precyzują ani ograniczeń ani zasad prowadzenia działalności gospodarczej w stanie epidemii. Wadliwości tej nie konwaliduje wskazanie w protokole kontroli, że nieprawidłowości stwierdzone w jej trakcie stanowią naruszenie m.in. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316), ponieważ ustalenia w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Sąd dostrzegł, że dopiero lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy jako okoliczności uzasadniające przyjęcie "naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych" zakwalifikowano po pierwsze – nieuwzględnienie przez skarżącą jako przedsiębiorcę powszechności wiedzy o niebezpieczeństwie i sposobach rozprzestrzeniania się wirusa, po drugie – niezastosowanie się do wymagań wynikających z aktów wykonawczych, przy czym w dalszym ciągu organ odwoławczy nie odwołał się do nakazów i zakazów związanych z prowadzeniem określonej działalności gospodarczej, a jedynie powołał się na obowiązek zakrywania nosa i ust sprecyzowany w § 27 ust. 1 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. Sąd nie zgadza przy tym z twierdzeniem organu zawartym na 4 stronie decyzji, że PPIS nie miał konieczności wskazywania z czego wynika obowiązek zakrywania ust i nosa, ponieważ obowiązek ten ujęty został w prawie powszechnie obowiązującym i jest to wiedza powszechnie dostępna. Formułując swoje stanowisko organ odwoławczy zapewne zasugerował się treścią art. 77 § 4 k.p.a., według którego fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Na gruncie sprawy niniejszej faktem powszechnie znanym mogła być jednak okoliczność prowadzenia pizzerii, w której serwowano potrawy do spożycia na miejscu, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu prowadzenia takiej działalności na zdrowie i życie ludzkie poprzez m. in. nierespektowanie obowiązku zakrywania nosa i ust. Skoro organ odwoławczy wywodził z tego obowiązku określone skutki, to w pierwszej kolejności zobowiązany był do wskazania podstawy prawnej tego obowiązku. Sąd zauważa i to, że zaskarżona decyzja, wydana w trybie odwoławczym, oparta została o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Takie rozstrzygnięcie jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji, jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1241/13, LEX nr 1596021). Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834). W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przywołanych wyżej przepisów. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy w swej istocie sprowadzało się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji i ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W konsekwencji organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach i z tych względów naruszył zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., a w związku z tym także art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone wadliwości proceduralne przy wydaniu decyzji mogły bowiem mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie też skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Merytoryczna kontrola tej decyzji przez Sąd może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkom tym orzekające w sprawie organy nie sprostały, a zatem zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu w zakresie wskazanych przez organ przesłanek. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach przez organy obu instancji, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 k.p.a.