IV SA/Wr 468/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Ł.B. na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [....]w S. I. uchyla zarządzenie Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...]r., II. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącej Ł. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem nr [...]z dnia [...] Wójt Gminy P., na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.) oraz w związku z ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 i 1378, dalej: u.p.o.), po zasięgnięciu opinii D. Kuratora Oświaty, odwołał z dniem [...]r. Ł. B. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...]w S., w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku. W uzasadnieniu zarządzenia Wójt wskazał, że podstawą do odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia był brak zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły na rok szkolny 2020/2021. Niezatwierdzenie arkusza organizacji szkoły powoduje, że nie jest możliwe prowadzenie działalności szkoły w kolejnym roku szkolnym. W ocenie Wójta, przedłożony przez dyrektora szkoły projekt organizacyjny opracowany został w sposób nierzetelny, nieczytelny, z licznymi błędami, niezgodny z przepisami rozporządzeń Ministerstwa Edukacji Narodowej. Organ prowadzący wskazał na niezgodności w podawanej na różnych stronach arkusza liczbie godzin zajęć dla dwóch grup przedszkolnych, nieuzasadnione wydzielenie lekcji muzyki i wychowania fizycznego w przedszkolu, brak kwalifikacji nauczyciela do nauczania muzyki w przedszkolu, nieuzasadnione połączenie lekcji religii i języka niemieckiego w przedszkolu, bezpodstawne zmniejszenie tygodniowej liczby godzin w przedszkolu, niezapewnienie odpowiedniej liczby godzin dla drugiego nauczyciela w przedszkolu, utworzenie dwóch oddziałów przedszkolnych dla 22 dzieci. Takie działanie dyrektora szkoły spowodowało brak zabezpieczonego pokrycia finansowego w budżecie Gminy i jest niezgodne z przepisami prawa miejscowego. Dyrektor szkoły nie uwzględnił kwoty 6% podwyżki dla nauczycieli od września 2020 r. – 27.259 zł, składek ZUS – 222.892 zł, dodatkowego wynagrodzenia rocznego, tzw. "13" – 111.288 zł, odpisu na zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych – 60.169 zł. Łącznie nie zostały uwzględnione wydatki w kwocie 421.608 zł. Ponadto nie zostały połączone na wspólnych zajęciach z plastyki klasy VI (12 dzieci) i VII (11 dzieci) z uwagi na "występujące ogniska zapalne". Pomimo licznych nawoływań organu prowadzącego o przedstawienie racjonalnego i oszczędnego planu organizacyjnego, tygodniowy wymiar godzin nauczania, opieki i wychowania w projekcie na rok [...]wzrósł w stosunku do zatwierdzonego w dniu 31 maja 2019 r. projektu organizacyjnego szkoły na rok 2019/2020 o 14 godzin tygodniowo. Również w roku poprzednim miała miejsce taka sama sytuacja, związana z zatwierdzaniem projektu organizacyjnego szkoły. Zdaniem Wójta dokument niezgodny z prawem, zawierający szereg błędów, nieścisłości i wprowadzający w błąd organ prowadzący nie mógł zostać zatwierdzony. Również wobec braku możliwości budżetowych sfinansowania w roku szkolnym 2020/2021 założeń przyjętych przez dyrektora szkoły, projekt organizacyjny szkoły nie został zatwierdzony. Podpisanie dokumentu przez organ prowadzący bez późniejszego wywiązania się z zobowiązań finansowych stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Taka sytuacja zdaniem organu uniemożliwia funkcjonowanie szkoły i tym samym uzasadnia konieczność odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zarządzenia Wójta i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe przez przyjęcie, że istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające odwołanie skarżącej ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia w trakcie ferii letnich. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie zarządzenia zawiera wyliczenie zdawkowych i mijających się z prawdą zarzutów pod jej adresem, które nie zostały w żaden sposób udowodnione, przy jednoczesnym pominięciu i przemilczeniu okoliczności sprzecznych z przyjętym przez Wójta stanowiskiem. Nie wskazano, jakie okoliczności przemawiały za natychmiastowym przerwaniem wykonywania funkcji. Ponadto, z decyzji D. Kuratora Oświaty z dnia [...]r. znak[...], a następnie utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] r. znak [...]wynika wprost, że odmawiając podpisania arkuszy organizacji pracy szkoły, Wójt nie działał w granicach prawa. Poza tym w roku szkolnym 2020/2021 szkoła funkcjonuje w dalszym ciągu w oparciu o rzekomo niezatwierdzone arkusze organizacji pracy szkoły. Również D. Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował propozycję odwołania skarżącej bez wypowiedzenia oraz pozytywnie zaopiniował arkusze organizacyjne pracy szkoły. Strona podkreśliła, że nawet niewłaściwie układająca się współpraca dyrektora z wicedyrektorem nie może stanowić przesłanki do odwołania wicedyrektora ze stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o zawieszenie postępowania. Organ zaznaczył, że Wójt Gminy wszczął procedurę likwidacji szkoły podstawowej, w której skarżąca pełniła funkcję dyrektora. Ze względu na brak możliwości zapewnienia finansowania funkcjonowania tej placówki szkolnej, organ prowadzący nie zaakceptował arkusza organizacyjnego szkoły. Dyrektor szkoły nie dokonała wszelkich możliwych połączeń klas na lekcjach oraz nie zostały połączone na wspólnych zajęciach z plastyki klasy VI i VII. Skarżąca nie respektowała zaleceń organu prowadzącego, a także zaplanowała dwa oddziały przedszkolne, mimo że w uchwale Rady Gminy przewidziano tylko jeden oddział. Skarżąca nie uwzględniła wydatków szkoły w łącznej kwocie 421.608 zł. Natomiast kolejny dyrektor szkoły stworzył nowy arkusz organizacyjny, uwzględnił wszystkie wytyczne Wójta i specyficzną sytuację finansową związaną z pandemią oraz obniżył koszty funkcjonowania szkoły o około 300.000 zł w porównaniu z arkuszem zaproponowanym przez skarżącą. Kolejny dyrektor szkoły powołał jeden oddział przedszkolny, ustalił liczbę godzin dla nauczycieli w ilości 306,5, a nie jak skarżąca w ilości 381,5, zmniejszył ilość etatów pedagogicznych. Gdyby nie odwołano skarżącej, to szkoła nie otrzymałaby subwencji i nie mogłaby prowadzić działalności. Skarżąca nie chciała wprowadzić jakichkolwiek zmian, tym bardziej, że Kurator D. i Wojewoda D. popierali jej działania, widząc naruszenie prawa jedynie w działaniach Wójta, odmawiającego podpisania arkusza organizacyjnego. Nie przekonały tych organów argumenty Wójta, że "biedę trzeba dzielić". Jedyną możliwością było odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora w trakcie roku szkolnego i wyznaczenie osoby pełniącej obowiązki dyrektora szkoły, która sporządziła arkusz organizacyjny w sposób umożliwiający jego podpisanie przez Wójta Gminy. Organ wskazał również, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego zarządzenia, ponieważ skarżąca ma status emeryta i nie pracuje już w szkole. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły stanowił art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...), może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Powołany przepis nie precyzuje pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" i w każdym przypadku obowiązkiem organu prowadzącego jest dokonanie oceny, czy działanie bądź zaniechanie dyrektora uniemożliwia jego pozostawanie na stanowisku. Użyte przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz analiza powyższego przepisu pozwala na stwierdzenie, że odwołanie w trybie natychmiastowym na podstawie tego przepisu nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w pkt 1 lit. b tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej. Muszą to być inne, "szczególnie uzasadnione przypadki", których ustawa nie wskazuje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że skoro przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze w szkole - powinien być interpretowany ściśle. Artykuł 66 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi wyjątek od zasady stabilności zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. "Przypadki szczególnie uzasadnione" są ujmowane wąsko jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (por. wyroki NSA z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2987/14, z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 901/15 oraz wyrok z dnia 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15, CBOSA). Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący uzna, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Omawiana przesłanka dotyczy sytuacji, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, bowiem naruszenie prawa przez dyrektora (wicedyrektora) jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jego pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Chodzi tu o działanie lub zaniechanie nauczyciela, które powoduje destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły, a dalsze zajmowanie stanowiska godzi w interes szkoły. Celem odwołania jest położenie kresu sytuacji drastycznie szkodzącej dobru kierowanej jednostki i jej uczniów. Okoliczności uzasadniające odwołanie ze stanowiska na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 nie muszą być zawinione przez nauczyciela; wystarczy, że zachodzi obiektywna przyczyna całkowitego braku możliwości dalszego sprawowania funkcji kierowniczej. Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, lecz decyzja o pozbawieniu nauczyciela funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń, okoliczności je uzasadniających. Chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor (wicedyrektor) utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Warto przykładowo wskazać, że w orzecznictwie za przyczyny "szczególnie uzasadnione" uznano np. błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 970/13), notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 624/05), długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., sygn. I OSK 365/17). Wskazuje się również, że przypadek szczególny mogą stanowić: 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 924/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy posłużył się słowem "może", co oznacza, że odwołanie ze stanowiska jest fakultatywne i oparte na uznaniu, które nie może być dowolne i nieuzasadnione. Uznanie nie oznacza dowolności - organ ograniczony jest koniecznością wykazania przesłanek uzasadniających odwołanie, a przepis ma charakter gwarancyjny i jego celem jest zapewnienie stabilności zatrudnienia i wyłączenie możliwości odwołania dyrektora z błahych powodów. Proces odwołania dyrektora powinien zatem przebiegać w dwóch etapach. Pierwszym etapem winno być sformułowanie przyczyn odwołania, a kolejnym ustalenie, czy przyczyny te wyczerpują znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Zarządzenie o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego wymaga przy tym starannego uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ, gdyż ustalenie znaczenia pojęcia "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" nie może być podejmowane w sposób abstrakcyjny, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, będące podstawą wydania aktu. Odwołanie nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo uargumentowane w uzasadnieniu tego aktu. Obowiązkiem organu jest dokładne wskazanie przyczyn odwołania dyrektora w tym trybie i wyczerpujące uzasadnienie trafności takiego rozstrzygnięcia, bowiem określony ustawą tryb obsadzania stanowiska dyrektora świadczy o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na tym stanowisku. W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia nie wynika, aby zaistniały przyczyny, składające się na "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ prowadzący nie wykazał bowiem tego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań dyrektora szkoły, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania przez skarżącą tej funkcji, tj. 5 dni przed upływem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia wskutek rozwiązania ze skarżącą stosunku pracy z dniem 31 sierpnia 2020 r i przejściem skarżącej na emeryturę. Uzasadnienie zarządzenia wymienia wprawdzie szereg niepożądanych przez Wójta elementów w sporządzonym przez dyrektora arkuszu organizacyjnym szkoły, jednakże żadna z tych okoliczności nie stanowią przesłanki odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ prowadzący nie wykazał, aby faktycznie zachodziła konieczność odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w związku z zagrożeniem interesu publicznego, jakim jest realizacja funkcji szkoły. Takiej przyczyny z pewnością nie stanowi odmienna wizja organizacji placówki czy też nieuwzględnienie oszczędności, zakładanych przez organ prowadzący. Należy podkreślić, że tryb z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy nie służy usunięciu z funkcji kierowniczej nauczyciela, który wyraża odmienne niż organ prowadzący stanowisko w kwestii koncepcji organizacji i działania szkoły. Odwołanie w trybie natychmiastowym na podstawie tego przepisu nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w pkt 1 lit. b tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej. Również niewłaściwie układająca się współpraca organu prowadzącego z dyrektorem nie może stanowić przesłanki do odwołania dyrektora ze stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z przepisów ustawy Prawo oświatowe nie wynika, aby w ramach wykonywania nadzoru nad działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych organ prowadzący szkołę był upoważniony do wskazywania sposobu wypełniania arkuszy organizacyjnych oraz ujednolicania informacji dla poszczególnych dyrektorów placówek oświatowych. Stosownie do treści art. 57 ust. 1 ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Przepis art. 58 zd. 1 ustawy stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt. III SA/Gl 686/20, wedle którego przepisy ustawy nie dają organowi wykonawczemu prawa do wydawania jakichkolwiek wytycznych do opracowywania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola przez dyrektora szkoły lub przedszkola. Czym innym jest sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzenie konkretnych działań (w tym arkuszy organizacji poszczególnych placówek), które zazwyczaj jest czynnością następczą, a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi - nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa. Ustalanie wiążących wytycznych, poprzez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Naruszeniem prawa jest zatem nałożenie na dyrektorów szkół i przedszkoli obowiązku kierowania się założeniami prawno-organizacyjnymi do sporządzenia arkuszy organizacyjnych. Wobec tego skoro skierowanie pisma organu prowadzącego zawierającego wytyczne dla dyrektorów poszczególnych placówek pozbawione było podstawy prawnej i stanowiło nieuprawnioną ingerencję, to nie może być mowy o niewłaściwym wypełnianiu obowiązków przez dyrektora szkoły przy sporządzaniu projektu arkusza organizacyjnego, polegającym na nieuwzględnieniu tych wytycznych. W konsekwencji brak zatwierdzenia arkusza stanowi wyłączne zaniedbanie ze strony wójta, tym bardziej, że był on do tego zobowiązany, jak wskazała skarżąca, na mocy ustawy oraz decyzji D. Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji Narodowej. Należy również zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie brak było pozytywnej opinii kuratora oświaty w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska, a Wójt Gminy w uzasadnieniu zarządzenia nie ustosunkował się do tej okoliczności. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy., ponieważ organ prowadzący szkołę nie wykazał wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego" do wydania zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły. Wbrew stanowisku organu prowadzącego, przejście przez skarżącą na emeryturę nie stanowi przeszkody do uchylenia zaskarżonego zarządzenia, ponieważ skarżąca nadal posiada interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (uiszczony wpis od skargi.