II SA/Op 259/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. B., reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego M. H., zwanego dalej "skarżącym", jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 czerwca 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Decyzją z dnia 27 lutego 2019 r. (nr [...]), działający z upoważnienia Wójta Gminy Cisek, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku, zwany dale także "organem pierwszej instancji", orzekł, że J. B. nienależnie pobrał świadczenie wychowawcze na dzieci w kwocie 18.000 złotych i zobowiązał go do zwrotu tego świadczenia. Na podstawie tej decyzji Wójt Gminy Cisek wszczął wobec J. B. postępowanie egzekucyjne. W jego toku pełnomocnik skarżącego zakwestionował istnienie w obrocie prawnym tej decyzji z uwagi na jej niedoręczenie stronie, jednocześnie jednak złożył od niej odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 29 listopada 2019 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania ze względu na brak przedmiotu odwołania. Kolegium uznało, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została prawidłowo doręczona stronie w trybie fikcji doręczenia uregulowanej w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Stosownie do zaleceń Kolegium, organ pierwszej instancji wysłał decyzję z dnia 27 lutego 2019 r. wraz z pismem przewodnim z dnia 15 stycznia 2020 r. na adres kancelarii pełnomocnika skarżącego – radcy prawnego M. H. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru całość korespondencji została doręczona w dniu 16 stycznia 2020 r. Pismem z dnia 3 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu pierwszej instancji o udzielenie informacji, czy decyzja z dnia 27 lutego 2019 r. została doręczona skarżącemu na adres: [...], ul. [...] i poinformował, że adres ten jest nieaktualny, gdyż strona zamieszkuje w [...] przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji w piśmie wysłanym w dniu 6 lutego 2020 r. wyjaśnił, że decyzja nie była wysyłana bezpośrednio do strony lecz, wraz z pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. została doręczona pełnomocnikowi na adres jego kancelarii. W piśmie z dnia 7 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego poinformował organ, że w dniu 16 stycznia 2020 r. doręczono na adres kancelarii jedynie pismo z dnia 15 stycznia 2020 r., a przesyłka nie zawierała decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 lutego 2019 r., dlatego też zwrócił się o doręczenie tej decyzji. Pismem z dnia 12 lutego 2020 r. organ pierwszej instancji ponownie poinformował pełnomocnika skarżącego, że wraz z pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. doręczył także swoją decyzję z dnia 27 lutego 2019 r. Podkreślił, że w piśmie tym jest wskazane, iż załącznikiem do niego jest decyzja, co potwierdzają również pracownicy organu pierwszej instancji. W kolejnym piśmie z dnia 18 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że do pisma z dnia 7 lutego 2020 r. nie dołączono decyzji z dnia 27 lutego 2019 r. i zwrócił się o doręczenie tej decyzji zgodnie z przepisami K.p.a. Przy czym zastrzegł, że jeżeli organ pierwszej instancji utrzymuje, iż doszło do doręczenia decyzji, to zwraca się o potraktowanie pisma jako odwołania od decyzji, którą zaskarża w całości. Organ pierwszej instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Kolegium natomiast, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił przepisy prawa procesowego, które znalazły zastosowanie w sprawie. Kolegium uznało bezsprzecznie, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 27 lutego 2019 r. została doręczona w dniu 16 stycznia 2020 r. w kancelarii pełnomocnika skarżącego. W konsekwencji czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął z dniem 30 stycznia 2020 r. (czwartek). Termin ten nie został dochowany, gdyż odwołanie od decyzji, sformułowane w piśmie z dnia 18 lutego 2020 r., zostało wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. w tym samym dniu, a zatem zostało wniesione z uchybieniem przepisanego terminu. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że w odwołaniu nie sformułowano wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocnik skarżącego zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych organu drugiej instancji, polegający na przyjęciu, iż decyzja z dnia 27 lutego 2019 r. została fizycznie załączona do pisma z dnia 15 stycznia 2020 r. i doręczona pełnomocnikowi skarżącego. Drugi zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 129 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 27 lutego 2019 r. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie, iż odwołanie jest niedopuszczalne w związku z brakiem doręczenia decyzji z dnia 27 lutego 2019 r. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub przedłożonego zestawienia. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg dotychczasowego postępowania. Zwrócono uwagę, że w ustaleniach faktycznych organ drugiej instancji przyjął jednostronne oświadczenie pracownika organu pierwszej instancji, jakoby decyzja organu pierwszej instancji została dołączona do pisma tego organu z dnia 15 stycznia 2020 r. W ocenie pełnomocnika skarżącego, oświadczenie takie nie stanowi dowodu doręczenia decyzji. A skoro w przesyłce nie odnaleziono tejże decyzji, to nie sposób założyć, że decyzja ta została doręczona skarżącemu. W załączeniu do skargi pełnomocnik skarżącego przedłożył oryginał pisma z dnia 15 stycznia 2020 r. wraz z kopertą, wnosząc o dopuszczenie dowodu z tych dokumentów. Podkreślił, że "z wielkości koperty, w której pismo to zostało przesłane można wnioskować, iż przesyłka ta nie zawierała kilkustronicowej decyzji". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodać jeszcze trzeba, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie została rozpoznana w trybie uproszczonym skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie, wydane na podstawie art. 134 K.p.a., którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło, że odwołanie skarżącego od, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Cisek, decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku z dnia 27 lutego 2019 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 K.p.a. W sprawie jednak sporne jest to czy i kiedy doszło do doręczenia pełnomocnikowi skarżącego decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 lutego 2019 r., a w szczególności czy nastąpiło to w dniu 16 stycznia 2020 r. wraz z pismem przewodnim z dnia 15 stycznia 2020 r. Podstawowym warunkiem prawidłowości doręczenia pisma przez pocztę jest wysłanie pisma listem poleconym za potwierdzeniem odbioru. W formularzu potwierdzenia odbioru winna zostać wskazana data przesyłki, sygnatura akt sprawy oraz rodzaj przesyłki. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przesyłka taka może zawierać w sobie kilka pism. Fakt ten powinien zostać odnotowany na formularzu potwierdzenia odbioru w rubryce "rodzaj pisma" (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 2000 r., sygn. akt I CZ 87/00, LEX nr 548760; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I CZ 38/00, Biul. SN 2000, nr 5, poz. 15). Zatem dla prawidłowości dokonania w ten sposób doręczenia wymaga się, aby okoliczność przesłania w jednej przesyłce kilku pism wynikała z dołączonego do przesyłki potwierdzenia odbioru (zob.: postanowienie SN z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I CZ 38/00, Biul. SN 2000, nr 5, poz. 15; postanowienia NSA: z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 619/10; z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 707/11, z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2871/12; z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 2088/11; z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt II FZ 272/20, wszystkie dostępne w CBOSA). Należy również zaznaczyć, iż wypełnione prawidłowo potwierdzenie odbioru, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 244 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575) w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a., potwierdzający fakt i datę doręczenia wskazanych pism. W tym zakresie dokument urzędowy korzysta z domniemania zgodności z prawdą. Adresat przesyłki, który stwierdzi, że nie doręczono mu wszystkich pism wymienionych na formularzu i których przyjęcie pokwitował, powinien ten fakt udowodnić (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 1929/09, CBOSA). Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki organu pierwszej instancji, datowanej na dzień 15 stycznia 2020 r., nie zawierało wskazania rodzaju pisma a zawierało jedynie wskazanie sygnatury pisma przewodniego z dnia 15 stycznia 2020 r., to jednak Sąd dokonał oceny faktu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 lutego 2019 r. przy wskazanym piśmie przewodnim na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych związanych z doręczeniem tej przesyłki, a utrwalonych w aktach sprawy. Po pierwsze, w treści pisma przewodniego z dnia 15 stycznia 2020 r. wyraźnie wskazano, że załącznikiem do niego jest decyzja z dnia 27 lutego 2019 r. Po drugie, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie podpisane przez D. P. Kierownika GOPS w Cisku, N. A. Inspektora GOPS w Cisku oraz B. W. Referenta GOPS w Cisku, w którym pracownice te stwierdzają, że "(...) oryginał decyzji został włożony wraz z pismem przewodnim do koperty adresowanej do pełnomocnika Pana J. B. – Adwokata M. H. z Kancelarii Radcy Prawnego" [pisownia oryginału]. Po trzecie, niezmiernie istotny jest także kontekst rozpoznawanej sprawy. Wszystkie czynności podejmowane przez organ pierwszej instancji, a objęte kontrolą Sądu w niniejszej sprawie, są bowiem nakierowane na wykonanie zaleceń sformułowanych w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 listopada 2019 r., w którym, stwierdzając niedopuszczalność odwołania, Kolegium uznało, że decyzja z dnia 27 lutego 2019 r. nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została prawidłowo doręczona stronie w trybie fikcji doręczenia uregulowanej w art. 44 K.p.a. W istocie Kolegium nakazało organowi pierwszej instancji dokonanie prawidłowego doręczenia opisanej decyzji. Realizacji tego celu służyło wysłanie korespondencji w dniu 15 stycznia 2020 r. Po czwarte, należy wskazać, że zarzut braku doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej przy piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. został podniesiony po raz pierwszy przez pełnomocnika skarżącego dopiero w piśmie z dnia 3 lutego 2020 r., a więc już po upływie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Sąd podkreśla, że to w interesie odbierającego przesyłkę było sprawdzenie jej zawartości w chwili odbioru oraz zgłoszenie ewentualnych zastrzeżeń doręczycielowi. Natomiast w sytuacji, kiedy tego nie uczynił, nie ma uzasadnionych podstaw, aby kwestionować prawidłowość doręczenia przesyłki. Przyjęcie bowiem dopuszczalności kwestionowania po odbiorze przesyłki jej zawartości (w tym przypadku aż po 18 dniach od jej odebrania), przeczyłoby sensowi potwierdzenia odbioru przesyłki. W każdym bowiem przypadku odbiorca przesyłki mógłby podnosić, że nie otrzymał żadnego dokumentu lub tylko niektóre z nich, innymi słowy, że odebrał kopertę pustą albo niepełną. Taka sytuacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia pewności obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, z przedstawionych wyżej powodów w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 27 lutego 2019 r. wraz z pismem przewodnim z dnia 15 stycznia 2020 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego za pośrednictwem poczty w dniu 16 stycznia 2020 r. W konsekwencji Kolegium słusznie uznało, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Stosownie do treści art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie to jest ostateczne. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozdziale 10 Działu II K.p.a. zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. terminu czternastu dni. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu, stanowi już o jego uchybieniu. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia wniosku o przywrócenie terminu (tak jak w niniejszej sprawie), organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 43/17, CBOSA). Dodać jeszcze trzeba, że termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze, zaś decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna. Jednocześnie konsekwencją wniesienia odwołania po upływie 14-dniowego terminu, zgodnie z art. 134 K.p.a., jest obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania (tak m.in.: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 952/16, CBOSA). Samo stwierdzenie (zaistnienie) okoliczności uchybienia terminu wiąże organ administracji, co jednoznacznie wynika z treści bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 134 K.p.a. Każde więc uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, chyba że strona domaga się przywrócenia terminu, stosownie do art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony. Natomiast termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz ma obowiązek stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia (tak np.: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 134/16, CBOSA). Uchybienie terminu do wniesienia odwołania oznacza, że zaskarżone postanowienie Kolegium odpowiada prawu, a skarga podlega oddaleniu.