II SA/Wa 38/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz J. M. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z [...] listopada 2020 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu, w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) informacji publicznej, zgodnie z pkt 3 i pkt 4 jego wniosku z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych podał, że skarżący domagał się od organu informacji o liczbie skarg złożonych do sądu administracyjnego, w związku z niezałatwieniem przez organ sprawy w ustawowym, trzydziestodniowym terminie (pkt 3 wniosku) oraz o średnim czasie rozpatrywania skarg (pkt 4), w okresie od 25 maja 2018 r. do dnia złożenia wniosku. Organ powołał się na orzecznictwo dotyczące informacji przetworzonej i stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ informacje objęte tym wnioskiem stanowią informację przetworzoną, zaś wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wyjaśnił, że w okresie od 25 maja 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. wpłynęło 13.854 spraw (skarg na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych) i wyodrębnienie z nich informacji żądanych przez J.M. byłoby czasochłonne i wymagałoby dużych nakładów intelektualnych i organizacyjnych (w związku ze zmianami w organizacji Urzędu). Organ dodał, że wiele spraw było prowadzonych w formie papierowej i zostały przekazane już do archiwum, a wydobycie ze spraw żądanych informacji wymagałoby zaangażowania nie tylko pracowników merytorycznych ale także pracowników archiwum zakładowego. W konkluzji organ podał, że skoro J.M. nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie przetworzenia, to nie ma podstaw do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z pkt 3 i pkt 4 jego wniosku z [...] stycznia 2020 r. J.M. w skardze na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z [...] listopada 2020 r. zarzucił, że organ nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego przyjął, że informacja objęta pkt 3 i pkt 4 jego wniosku z [...] stycznia 2020 r. stanowi informację przetworzoną i wniósł o jej uchylenie, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, ewentualnie zasądzenie grzywny w tej samej wysokości oraz o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów wysyłki skargi. Skarżący odwołał się do "Sprawozdania z działalności Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w 2018 r." oraz "Sprawozdania z działalności Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w 2019 r." (w skardze zawarł wniosek o przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów) i stwierdził, że przedstawiona w zaskarżonej decyzji liczba skarg (13854) "może wskazywać na to", że organ "nie do końca przedstawia rzeczywistą sytuację w sprawie". Ze sprawozdania za 2018 r. (k. 15), dostępnego na stronie http://uodo.gov.pl/pl/437/1173, wynika, że w 2018 r. wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 2877 skarg, w 24 sprawach stwierdzono bezczynność organu. W sprawozdaniu za 2019 r. (s. 21) Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie wskazał liczby skarg na bezczynność (przewlekłość) postępowania, a jedynie stwierdził, że "wszystkie wyroki, które nie były oddaleniem skarg albo ich odrzuceniem, dotyczyły wyłącznie kwestii formalnych, takich jak przewlekłość prowadzonego postępowania oraz bezczynność organu". Trudno zatem przyjąć, zdaniem skarżącego, że organ przygotowując sprawozdanie nie dokonał analizy wszystkich skarg, również pod kątem bezczynności, tym bardziej że na dalszych stronach tego dokumentu zostały opisane poszczególne sprawy. Zdaniem skarżącego, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę powinien mieć na uwadze ciągły wzrost liczby wpływających spraw. Zwiększenie kwot przyznanych obywatelom tytułem zadośćuczynienia za zwłokę organu w prowadzeniu postępowania powinno "zniechęcić" organy do uczestniczenia w sporach sądowych. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że przeanalizowanie 13 854 spraw wymagałoby ok. 7.000 roboczogodzin (ok. 30 min. na sprawę), co z pewnością wpłynęłoby negatywnie na realizację bieżących zadań. Organ dodał, że jak wynika ze Sprawozdania z działalności Prezesa UODO w 2018 r., wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 77 skarg, a nie 2.877 skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W kontrolowanej decyzji Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych stwierdził, że żądana przez J.M. informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. W ocenie organu informacja ta nie może być udostępniona skarżącemu, ponieważ nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie ich przetworzenia. W ocenie Sądu Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie wykazał w sposób dostateczny w uzasadnieniu decyzji, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Pod tym względem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Dokonując oceny "charakteru" informacji publicznej (prosta czy przetworzona) należy mieć na uwadze, że zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, natomiast wszelkie wyjątki od tej zasady należy rozumieć wąsko. Ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada cechy informacji przetworzonej czy też jest informacją prostą należy zawsze do organu, który nie może poprzestać na lakonicznym odwołaniu się do tez zawartych w orzecznictwie, definiujących pojęcie informacji przetworzonej. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały - informacje znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. np. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 33/15). Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych działań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenia rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (np. zsumowaniu, zredagowaniu). A więc również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11). Jeżeli więc udostępnienie informacji prostych wymagałoby analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, to działania takie, z uwagi na wymagany nakład pracy, czasochłonność i w związku z tym zakłócenie normalnego toku pracy podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, stanowią podstawę przyjęcia, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. W tej sytuacji należy wykluczyć, by wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych - analiz, obliczeń, zestawień, czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. W ocenie Sądu, liczba spaw które wpłynęły do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w okresie od 25 maja 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. (13.854), a także fakt, że część z nich było prowadzonych w formie papierowej i zostały przekazane już do archiwum, nie stanowią dostatecznego uzasadnienia zakwalifikowania spornych informacji jako informacji publicznej przetworzonej. Organ odwołując się do liczby spraw (skarg na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych) nie wyjaśnił, w jaki sposób są rejestrowane sprawy w których zainicjowano postępowanie sądowe. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, zwłaszcza że organ posiada informacje o ilości załatwionych spraw: w piśmie z 18 lutego 2019 r., poinformował skarżącego, że z 13.854 skarg rozpatrzonych zostało 2049), w piśmie z 14 lutego 2020 r. Z-ca Dyrektora Departamentu Kontroli i Naruszeń podał, że w okresie od 25 maja 2018 r. do 30 listopada 2019 r. do wymienionego departamentu nie wpłynęły skargi na niezałatwienie sprawy w terminie. Nie można tracić z pola widzenia, że w corocznych sprawozdaniach z działalności organu, o których wspomniał skarżący w skardze do sądu, zawarte są pewne informacje o orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach należących do właściwości Prezesa UODO. Należy zauważyć, że organ w odpowiedzi na skargę podjął pewną próbę uzupełnienia swej argumentacji i powołał się na orzecznictwo, z którego wynika, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych. Tej argumentacji na uzasadnienie kwalifikacji informacji jako informacji przetworzonej, zabrakło jednak w zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na skargę nie może konwalidować istotnych braków uzasadnienia zaskarżonego aktu (por. m. in. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91; publ. ONSA z 1992 r., nr 2, poz. 45, wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3141/21, wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1552/18, wyrok WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 303/21). Nie można tracić z pola widzenia, że w zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący "nie podjął nawet próby" wykazania interesu publicznego, dla realizacji którego uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3142/21 wywiódł, że w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności informacji publicznej dla interesu publicznego. Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę J.M. za uzasadnioną. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i te naruszenia wypełniają, zdaniem Sądu, dyspozycje przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Odnosząc się do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, należy wyjaśnić, że z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, Sąd rozstrzyga w sprawach, w których uwzględnia skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że nie uwzględnił wniosku o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu administracji i opiera się na materiale dowodowym gromadzonym przez organy. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Według art. 106 § 3 ustawy procesowej, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem w postępowaniu sądowym nie każdy dowód może zostać dopuszczony, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 165/21). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3121/21 stwierdził, że strona internetowa, jako nośnik informacji podlegający zmianom w czasie, nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie jej za dokument. Dowód taki byłby dopuszczalny, gdyby treść strony internetowej na określoną datę została ustalona w sposób wiarygodny, np. przez wydrukowanie treści strony internetowej (jej zrzutu ekranowego). Taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Z przedstawionych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy procesowej, orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane na mocy art. 200 (który stanowi, m. in. że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a (w myśl którego do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony). Regulacja zawarta w art. 205 § 2 p.p.s.a. ma charakter wyczerpujący. W związku z tym przedstawiony katalog niezbędnych kosztów nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak prowizja banku od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną tytułem zapłaty kosztów sądowych lub koszty związane z prowadzeniem korespondencji (por. np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2016 r., II SAB/Wa 917/15). W konsekwencji na zasądzoną kwotę składają się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł - łącznie 597 zł.