VII SA/Wa 689/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] lutego 2021r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. W. – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] grudnia 2020 r. [...] odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z [...] kwietnia 2019 r. [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (PINB) z [...] sierpnia 2018r. [...] i nakazującej, w zakreślonym terminie M. K. i M. W., współwłaścicielom lokalu nr [...] w budynku przy ul. K. w G. wykonać - pod kierunkiem osoby posiadającej prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w odpowiedniej specjalności - roboty: zamontować na istniejącej podłodze w: pokoju od ulicy, pokoju od strony zachodniej, pokoju od strony wschodniej, przedpokoju, kuchni, w sposób trwały, poprzez przytwierdzenie do podłogi (przyklejenie i zmontowanie na listwach podłogowych) wykładziny akustycznej, posiadającej dokumenty producenta (certyfikaty, deklaracje właściwości użytkowej) potwierdzające pochłanianie dźwięków uderzeniowych wartości co najmniej 4 dB. Po wykonaniu ww. robót poinformować o powyższym organ I instancji oraz dołączyć wskazane w nim dokumenty. Organ wskazał, że 9 lipca 2020 r. skarżący wniósł, na podstawie art. 113 k.p.a., o wyjaśnienie treści ww. decyzji z [...] kwietnia 2019 r. GINB podkreślił, że wyjaśniane na mocy art. 113 § 2 k.p.a. mogą być wyłącznie wątpliwości co do rozstrzygnięcia (osnowy, sentencji), a nie uzasadnienia. Wyjaśnieniu nie mogą zatem podlegać wątpliwości powstałe na tle uzasadnienia lub interpretacji przepisów prawa. Działanie organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji, ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Celem art. 113 § 2 k.p.a. jest usunięcie niejasności w treści decyzji, przede wszystkim wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub nacechowana zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2003 r., sygn. I SA 1283/01, wyrok WSA w Gdańsku z 10 marca 2010 r., sygn. II SA/Gd 603/09). Ponadto, art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywany do kwestionowania zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (por. wyrok WSA w W-wie z 7 marca 2017 r., sygn. VI SA/Wa 15/16). W tej sprawie, według GINB, nie można przyjąć, że decyzja z [...] kwietnia 2019 r., zawierała sformułowania niejednoznaczne lub pozwalające na różną interpretację, co utrudnia ustalenie zakresu obowiązku. Sentencja decyzji nie budzi wątpliwości. Z wniosku o wyjaśnienie i z zażalenia natomiast wynika, że wątpliwości strony dotyczą tego, czy obowiązek dotyczy całej podłogi lokalu, czy określonych części (np. bez powierzchni, po której nie można się poruszać, z uwagi na meble). Wątpliwości te wynikają z niewskazania "całość podłogi" tylko "istniejąca podłoga" oraz z zawartego w wyroku WSA w Gdańsku z 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 426/19, stwierdzenia, że ostateczny kształt obowiązku uwzględnia interes ekonomiczny inwestora. Zdaniem organu, wątpliwości te mają charakter subiektywny i w istocie kwestionują, że nakaz dotyczy całości podłogi lokalu. W językowym ujęciu jasne jest bowiem, że niewskazanie części podłogi oznacza, że obejmuje ono całości podłogi. Niezrozumiałe są wątpliwości strony co do sformułowania "istniejąca podłoga". Oczywiste jest, że podłoga pod meblami też "istnieje". W odniesieniu zaś do wyroku WSA w Gdańsku, należy stwierdzić obowiązek określony przez organ wojewódzki jest mniej uciążliwy dla inwestora niż określony w decyzji organu powiatowego. Jest też mało uciążliwy w świetle przebudowy budynku. W tym kontekście należy odczytywać ww. termin. Strona zaś w instytucji wykładni decyzji upatruje sposobu na w istocie zmianę obowiązków, aby były zgodne z jej interesem. Skoro podnoszone przez stronę kwestie, nie wynikają z nieprecyzyjności semantycznej decyzji, to zadośćuczynienie żądaniu wykracza poza kompetencje organu wyznaczone art. 113 § 2 k.p.a. Na marginesie organ dodał, że decyzja z [...] kwietnia 2019 r. podlegała ocenie WSA w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., II SA/Gd 426/19 oddalił skargę M. W. Skargę na ww. postanowienie wniósł M. W. zarzucając naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. poprzez odmowę wydania postanowienia wyjaśniającego treść decyzji PINB z [...] kwietnia 2019r.; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, sprzeczną z logiką, polegającą na tym, że: - organ nie zbadał czy bez wykładni decyzji z [...] kwietnia 2019r. jej sens pozostanie jednoznaczny, - błędnie uznał, że skarżący dąży do wyjaśnienia treści uzasadnienia decyzji, a nie sentencji, w sytuacji gdy określenie "istniejąca" podłoga znajduje się w sentencji decyzji z [...] kwietnia 2019 r. - błędnym stwierdzeniu niedopuszczalności wykładni uzasadnienia decyzji, w sytuacji gdy taką możliwość zaaprobowano w orzecznictwie; - pominięciu uzasadnienia wyroku z 11 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Gd 426/19 co do wytycznych wykonywania ww. obowiązku tj. konieczności ochrony interesu ekonomicznego inwestora; 3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania jego uczestników do władzy publicznej, utrzymanie w mocy postanowienia skutkujące odmową wykładni decyzji niejasnej dla strony, a mającej znaczenie dla zakresu nakazu, zaaprobowanie postanowienia, którego uzasadnienie przeczy sentencji, a także nie odniesienie się do uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 11 grudnia 2019 r., które odwoływało się do ekonomicznego interesu inwestorów i najmniej dotkliwego sposobu wykonania obowiązku, co pogłębia wątpliwości co do interpretacji decyzji z [...] kwietnia 2019 r.; 4. art. 113 § 2 k.p.a. poprzez niedokonanie wykładni decyzji, w sposób usuwający wszelkie wątpliwości, w sytuacji gdy było to konieczne dla ustalenia zakresu nakazu, a nadto zachodziły przesłanki do zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy podkreślił, że strony wykonały nakaz. Jednak PINB w piśmie z 23 czerwca 2020 r. zwrócił uwagę, że zakupiono jedynie 50m2 wykładziny, a powierzchnia mieszkania wynosi 66 m2. Skarżący w odpowiedzi wyjaśnił, że w części pomieszczeń znajdują się zabudowy lub meble (typu biblioteczka) stojące na podłodze, pod którą nie ma wolnej przestrzeni, nie jest zatem możliwe położenie pod nimi wykładziny. PINB w piśmie z 21 października 2020 r. wskazał, że z decyzji z [...] kwietnia 2019 r. wynika, że wykładzina miała być ułożona na całej powierzchni pomieszczeń (tj. po usunięciu zabudów i mebli) z przytwierdzeniem do istniejącej powierzchni podłogi. Skarżący podkreślił, że w decyzji nie użyto określenia "na całej", lecz na "istniejącej". Z uwagi na wątpliwości co do znaczenia pojęcia "istniejącej podłogi" wniosek o wyjaśnienie treści decyzji. Postanowienie GINB jest zatem błędne, narusza przepisy postępowania, a przede wszystkim interes prawny strony. Następnie, powołując się na orzecznictwo, skarżący podkreślił, że wykładnia decyzji ma usuwać niejasności treści decyzji, gdy jest ona niejednoznaczna lub zawiła, utrudniająca ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Z treści decyzji z [...] kwietnia 2019 r. wynika, że wykładzina ma być zamontowana "na istniejącej" podłodze poprzez przytwierdzenie jej do "istniejącej podłogi". Zgodnie zaś z wyrokiem WSA w Gdańsku z 11 grudnia 2019 r., sposób przeprowadzenia prac ma uwzględniać interes ekonomiczny i być najmniej dotkliwy dla inwestorów. Należy więc sądzić, że wykładzina powinna leżeć jedynie na istniejącej podłodze, czyli faktycznie dostępnej. Znajdująca się pod zabudową bądź pod innymi stałymi meblami powierzchnia, nie jest podłogą, której wygłuszenie jest celowe, gdyż po tych fragmentach podłogi nie można się przemieszczać. Określenie "na istniejącej" podłodze znajduje się w sentencji decyzji, nie zaś w uzasadnieniu. W ocenie skarżącego art. 113 § 2 k.p.a. dopuszcza możliwość wyjaśnienia wątpliwości również co do uzasadnienia decyzji, tak wyrok WSA w W-wie z 26 marca 2020 r. (VI SA/Wa 2639/19) "Niejednoznaczność bądź też zawiłość treści decyzji jest konsekwencją zastosowanych w niej niejasnych wyrażeń, sformułowań lub skrótów. Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym." Odwołując się do stanowiska GINB, że decyzja z [...] kwietnia 2019 r., nie zawierała w sentencji sformułowań niejednoznacznych lub pozwalających na różną interpretację – skarżący zauważył, że podłoga została właśnie dookreślona przymiotnikiem "istniejąca", zatem gdyby decyzja nakładała obowiązek "wygłuszenia" całej podłogi, to jej treść ograniczono do wskazania, że należy "zamontować ją na podłodze", bez wskazywania o jaką podłogę chodzi. Tym bardziej, że skarżący odczytuje treść decyzji w kontekście wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z 11 grudnia 2019 r. skazujących na uwzględnienie ekonomicznego interesu inwestora i wyboru sposobu lub obowiązku najmniej dotkliwego. Skoro takie wątpliwości powstały, to winny być wyjaśnione na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., który ma zastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nieprecyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości decyzji, ale służy jednoznacznemu określeniu woli organu (wyrok WSA w W-wie z 5.02.2020 r. VII SA/Wa 2178/19, LEX nr 3072356). Strona nie zgodziła się z organem, że zgłoszone wątpliwości mają charakter wyłącznie subiektywny, a wniosek zmierza do podważenia niebudzącej obiektywnych wątpliwości sentencji decyzji. Wątpliwości co do wyrażenia "istniejąca podłoga" mają bowiem istotny wpływ na określenie woli organu, która została niejednoznacznie wyrażona m.in. dlatego, że sposób wykonania prac miał uwzględniać interes ekonomiczny i być najmniej uciążliwy dla inwestorów. Przyjęcie, że "istniejąca" podłoga jest całą podłogą znacząco odbiega od woli organu. Skarżący podkreślił, że postępowanie zainicjowano w związku z hałasami słyszalnymi w mieszkaniu pod lokalem skarżącego podczas chodzenia po podłodze. Oczywiste jest, że pod stałą zabudową i meblami na stałe posadowionymi bezpośrednio na podłodze (jak ciężka biblioteczka) nie da się chodzić, a więc generować hałasów. Dalej skarżący powołał się na orzecznictwo i zauważył, że organy wskazały, że wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, powodować merytorycznego rozstrzygnięcia. [...]WINB podał, że nie rozpoznając sprawy co do meritum, należało stwierdzić, że nakaz dotyczy całej podłogi. Zajął zatem merytoryczne stanowisko, co stanowi do niedopuszczalną formę załatwienia sprawy oraz narusza art. 113 § 2 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., podważając zaufanie obywatela do organów, co GINB powtórzył. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienia zapadły na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji lub postanowienia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów obu instancji – które znajduje potwierdzenie w bogatym i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych - że celem tej regulacji jest wyłącznie usunięcie niejasności, czy wątpliwości w zakresie treści decyzji. Oczywiste jest zatem, że jeżeli decyzja takich cech nie wykazuje, to nie znajduje zastosowania ww. przepis. Ponadto, wyjaśnienie wątpliwości nie może stanowić podstawy do nowej oceny stanu faktycznego, prawnego, lub wprowadzać zmiany w merytorycznej treści rozstrzygnięcia, jak i nie może być z nim sprzeczne. Omawiany tryb jedynie wyjaśnia sens decyzji. Tym samym strona, która nie zaskarżyła decyzji nie może zastąpić tej czynności w postępowaniu prowadzonym w oparciu art. 113 § 2 k.p.a. Ustalenia faktyczne, nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być kwestionowane w trybie odwoławczym, bądź też w trybie nadzoru. W konsekwencji organ wyda postanowienie negatywne dla stron, które na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. domagają się, takiego wyjaśnienia treści decyzji, które jest dla nich bardziej korzystne. Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Obowiązku wyjaśnienia treści przedmiotowej decyzji skarżący upatrywał bowiem w tym, czy nakaz zamontowania opisanej w decyzji wykładziny akustycznej dotyczy całej podłogi w pomieszczeniach jego lokalu mieszkalnego, czy tylko tych części podłogi, po których można się poruszać. W lokalu zostały bowiem trwale przytwierdzone do podłogi meble. Zdaniem skarżącego, skoro organ nie użył terminu "całość podłogi" tylko "istniejąca podłoga" to dotyczył wyłącznie tych części podłogi, po których można się poruszać, zważywszy, że w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 426/19 WSA w Gdańsku stwierdził, że ostateczny kształt obowiązku ma uwzględniać interes ekonomiczny inwestora. Przede wszystkim podkreślić należy, że w powołanym wyżej wyroku Sąd zaznaczył, że korygując rozstrzygnięcie organu I instancji organ odwoławczy nałożył na skarżących obowiązek zamontowania wykładziny akustycznej o wskazanych parametrach, w określonych pomieszczeniach lokalu oraz zaakceptował tak skonstruowany zakres nałożonego obowiązku, zauważając jednocześnie, że jego ostateczny kształt – a więc kształt sprecyzowany w decyzji organu II instancji -niewątpliwie uwzględnia ekonomiczny interes inwestora i jest najmniej dotkliwy dla inwestorów. Sąd nie zakwestionował zatem ani sposobu, ani zakresu nakazu. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, nie budzi wątpliwości, że użyte w decyzji z [...] kwietnia 2019 r. sformułowanie "istniejąca podłoga" jest tożsame ze sformułowaniem "cała podłoga" i dotyczy całej powierzchni podłogi w wymienionych w decyzji pomieszczeniach lokalu skarżącego, również tej pod meblami. Cel nakazu zostanie bowiem osiągnięty tylko wtedy, gdy cała podłoga będzie wyciszona wykładziną akustyczną. W przeciwnym wypadku dźwięki uderzeniowe mogłyby się przenosić również na części wykładziną nie przykryte, nawet jeśli są zastawione meblami. W konsekwencji treść decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r. nie wymagała wyjaśnień. Nie znajdował zatem zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.