II SA/Gl 267/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej k.p.a.) w przedmiocie nielegalnie wybudowanego garażu nakazał B. G., jako inwestorce, rozbiórkę przedmiotowego obiektu zlokalizowanego w L. przy ul. [...], na dz. 1. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że na ww. nieruchomości posadowiony jest m. in. garaż konstrukcji stalowej, obity blachą, o wymiarach 3 x 6 m. W czasie kontroli w garażu przechowywany był samochód osobowy. Według oświadczenia Inwestorki garaż został zrealizowany w 2009 r. bez wymaganego wówczas pozwolenia na budowę. Garaż ten jest niezgodny z obowiązującymi dla terenu jego posadowienia przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r., gdyż jest posadowiony na terenie oznaczonym symbolem MW/U 01 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na tym terenie, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 8 i 9 planu obowiązuje zakaz realizacji garaży w technologii innej, niż murowana oraz zakaz wykańczania elewacji blachą lub sidingiem z tworzyw sztucznych. Poprzednie decyzje zostały zaskarżone do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 392/18, uchylił je. Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyła Inwestorka, zaskarżając ją w całości. Wskazała, że przedmiotowy garaż jest zbudowany z metalowego szkieletu obitego blachą. Nie posiada on fundamentu i utrzymuje się w jednym miejscu jedynie siłą własnego ciężaru. Innymi słowy, jest on postawiony na działce, a nie wybudowany. Nie może być uznany za obiekt budowlany, a postępowanie prowadzone jest "bezpodstawnie". Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że wzniesienie obiektu, będącego przedmiotem postępowania, wymagało w dacie jego realizacji, tj. w 2009 r., uzyskania pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o art. 48 p.b. W pierwszej kolejności badał zaistnienie przesłanek do wdrożenia trybu legalizacyjnego wobec spornego obiektu. Aby tryb legalizacyjny mógł być wdrożony, obiekt będący przedmiotem postępowania powinien być zgodny z przepisami, w tym miejscowymi. Zabudowa działki przedmiotowym obiektem jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na tym terenie, tj. terenie oznaczonym symbolem MW/U 01, obowiązuje zakaz realizacji garaży wykonanych w technologii innej, niż murowana. Nie ma też żadnych wątpliwości co do tego, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym. Ustawa – Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie definicji garażu, jednakże nie stanowi to przeszkody do zakwalifikowania spornego obiektu według norm Prawa budowlanego – jako budynku o funkcji garażowej. Budynkiem może być nawet taki obiekt budowlany, który nie stanowi części składowej gruntu. Nie chodzi tu bowiem o istnienie umieszczonych w ziemi fundamentów, ale o stabilność konstrukcji, opierającej się warunkom atmosferycznym, posadowionej w sposób wykluczający łatwe przemieszczenie. Skargę na decyzję WINB złożyła przez pełnomocnika B. G., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła decyzji rażące naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 134 k.p.a., polegające na niestwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, mimo że zaskarżona decyzja PINB z dnia [...] r. nie weszła do obrotu prawnego z uwagi na jej doręczenie bezpośrednio Skarżącej, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, czyli z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., co oznaczało niedopuszczalność odwołania z powodu braku rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowe pełnomocnictwo nie zostało wypowiedziane w toku postępowania. Decyzja PINB nie weszła do obrotu prawnego z uwagi na jej doręczenie bezpośrednio Skarżącej, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi. Pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Nie rozpoczął się też bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego. Skoro zatem sprzeczne z prawem doręczenie decyzji stronie, z pominięciem jej ustanowionego pełnomocnika, nie wywołuje żadnych skutków prawnych, brak jest podstaw do dywagacji na temat wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Podał, że w toku postępowania odwoławczego wystosował do pełnomocnika Skarżącej zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a., informujące o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wniesienia stosownych uwag. Ustanowiony pełnomocnik miał więc już na etapie odwoławczym świadomość zaistniałego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego, nie skorzystał jednak z możliwości wniesienia jakichkolwiek zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 40 § 2 k.p.a. "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika." Zgodnie z orzecznictwem doręczenie dokonane z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. może być uznane za skutecznie dokonane jedynie wtedy, gdy nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2020 r., III SA/Łd 1053/19). Również w doktrynie podkreśla się, zauważając także odmienne poglądy: "(...) sądy administracyjne słusznie zwracają uwagę, że uchybienie w postaci doręczenia decyzji stronie zamiast jej pełnomocnikowi należy oceniać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy." (H. Knysiak-Sudyka, Komentarz do art. 40 k.p.a., teza 6). W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. II SA/Gl 181/13, wskazano: "Celem pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest, co wydaje się oczywiste, wzmocnienie procesowej ochrony praw strony, nie można jednak tracić z oczu okoliczności, że mająca pełnomocnika strona, której doręczono decyzję nie jest pozbawiona prawa do samodzielnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego czy złożenia środka odwoławczego (....)." (podobnie: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II GSK 1937/11). Wskazuje się również na konieczność odróżnienia braku doręczenia decyzji od wadliwości tego doręczenia (np. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt I FSK 282/07). W ocenie Sądu decyzja została zatem skutecznie doręczona Skarżącej, która złożyła od niej w terminie odwołanie, co oznacza, iż decyzja weszła do obrotu prawnego, tym bardziej, że została doręczona także uczestnikowi postępowania. Należy zgodzić się z organami, że skoro garaż został zrealizowany w 2009 r. bez wymaganego wówczas pozwolenia na budowę, to stanowi samowolę. Nie ma możliwości jego legalizacji, bowiem jest niezgodny z obowiązującymi dla terenu jego posadowienia przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w śródmieściu miasta L. (Dz. U. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...]). Na konieczność ustalenia tej kwestii zwracał uwagę WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 392/18. Obiekt jest posadowiony na terenie oznaczonym symbolem MW/U 01 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na tym terenie, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 9 planu obowiązuje zakaz realizacji garaży w technologii innej, niż murowana. W kontekście treści art. 3 pkt 2 p.b. podkreślić należy, że istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku, jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych, pozwalających na trwałe związanie obiektu z gruntem. Jak podkreśla się w orzecznictwie chodzi o to, aby obiekt taki opierał się naturalnym siłom przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 526/18). Należy podkreślić, że to głównie cel, w jakim obiekt został posadowiony oraz okres jego funkcjonowania na działce, w tym przypadku długotrwały, przesądzają o jego charakterze (zob. wyrok NSA z 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08, CBOSA). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §3, 134, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 48 p.b., ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.