II OSK 2765/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1952/20 w sprawie ze skargi B. [...] z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2020 r., znak: DOA.7110.195.2020.SPA w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1952/20, oddalił skargę B. [...] z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2020 r., znak: DOA.7110.195.2020.SPA, w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 marca 2020 r., znak: WI-I.7840.5.29.2019.KP, odmawiającą, w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a., zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 22 października 2018 r., znak: Wl-1.7840.5.1.2018.KP, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 listopada 2012 r., znak: AU-01- 2.6740.1.1704.2012.GPA, którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę samoobsługowej, dwustanowiskowej myjni samochodowej wraz z infrastrukturą techniczną na istniejącej stacji paliw [...] zlokalizowanej na działkach nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że z art. 154 § 1 k.p.a. wynika, że we wskazanym trybie nadzwyczajnym zmianie lub uchyleniu podlegają tylko decyzje, co do których organ ma możliwość swobody w ukształtowaniu "treści i decyzji", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ z przepisu nie wynika takie ograniczenie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że inne niż skarżąca strony postępowania o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę nabyły prawa w wyniku wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego, podczas gdy ich sytuacja prawna nie uległa zmianie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnej odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 25 marca 2020 r.; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że dokonanie oceny odnoszącej się do słusznego interesu strony pozostaje w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe z uwagi na rzekomy brak spełnienia przez skarżącą warunku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia w sprawie faktu zawarcia przez strony ugody z dnia 8 czerwca 2018 r., uzasadniającej słuszny interes skarżącej w postępowaniu; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 marca 2020 r., odmawiającej zmiany decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 22 października 2018 r., pomimo że przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinna zostać zmieniona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ za zmianą decyzji Wojewody Małopolskiego przemawia słuszny interes skarżącej; 5) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewywiązanie się przez Sąd I instancji z obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej i pominięcie zarzutów skarżącej dotyczących braku zbadania przez organy administracji publicznej słusznego interesu Spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą prowadzić do jej uwzględnienia. Przedmiotem postępowania w sprawie był wniosek Spółki o zmianę w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 22 października 2018 r., znak: Wl-1.7840.5.1.2018.KP, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 listopada 2012 r., znak: AU-01- 2.6740.1.1704.2012.GPA, którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę samoobsługowej, dwustanowiskowej myjni samochodowej wraz z infrastrukturą techniczną na istniejącej stacji paliw [...]. We wniosku tym, strona podniosła, że przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, przez organ I instancji był brak dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. Po kilku latach postępowania Wojewoda Małopolski w dniu 13 sierpnia 2018 r. podjął zawieszone postępowanie i decyzją z dnia 22 października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazując, że inwestor nie wykazał uprawnienia do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Wnioskodawca zgłaszając wniosek o zmianę tej decyzji w lutym 2019 r., we wskazanym wyżej trybie, podniósł, że na skutek ugody zawartej w dniu 8 czerwca 2018 r., uczestnik postępowania – W. sp. z o.o. cofnął wypowiedzenie umowy dzierżawy i wyraził zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co nastąpiło przed wydaniem negatywnej dla strony decyzji przez Wojewodę Małopolskiego. W ocenie strony skarżącej ziściły się zatem przesłanki do zmiany wymienionej wyżej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Powyższego stanowiska zasadnie nie zaakceptowały organy administracyjne orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji, który oddalił skargę Spółki. Odnosząc się do zarzutu wymienionego w punkcie 1 skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika by Sąd I instancji, wyraził jednoznacznie pogląd, że w trybie art. 154 § 1 k.p.a. zmieniane być mogą jedynie decyzje uznaniowe, czyli takie, w których organy orzekające, mają tzw. "luz" decyzyjny co do rodzaju podjętego rozstrzygnięcia. Otóż w piśmiennictwie jak i orzecznictwie wyrażane było i jest takie stanowisko, na co powoływały się organy administracji orzekające w sprawie. Nie mniej jednak, jest szereg innych orzeczeń, z których wynika, że przy rozpatrywaniu wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. Powołany przepis stanowi bowiem, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach, określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Z powołanego przepisu wynika zatem, że zastosowanie jego dyspozycji wymaga spełnienia łącznie tylko dwóch przesłanek: decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Z samego charakteru decyzji administracyjnej nie można zatem czynić przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu w trybie komentowanego przepisu właściwy organ nie dokonuje kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem a zatem nie orzeka, czy organ który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych jak i uznaniowych. Usprawiedliwiony jest zatem pogląd, że charakter decyzji, to znaczy, czy jest to decyzja zawiązana czy uznaniowa nie może stanowić przesłanki warunkującej "automatyczną" odmowę uwzględnienia wniosku o jej zmianę. Wszystko zależy bowiem od okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 561/17 i powołane tam orzecznictwo). Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest wyłącznie weryfikacja decyzji ostatecznej w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści tego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być natomiast (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 § 1 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, co wyklucza wiązanie zaistnienia słusznego interesu strony m.in. z modyfikacją stanu faktycznego, który w ramach badania przesłanek wydania decyzji podlegał uwzględnieniu przez organ administracji publicznej. Dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie mogła zatem mieć znaczenia okoliczność, że w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego,stan faktyczny sprawy wskazywał, że Spółka dysponowała już uprawnieniem do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. Okoliczność ta nie była znana organowi orzekającemu w drugiej instancji. Organ orzekający w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji trybie art. 154 § 1 k.p.a. musiałby zatem dokonać ponownej oceny spełnienia hipotezy normy art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud., dotyczącej istnienia uprawnienia do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych, a więc musiałby dla uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji ustalić inny stan faktyczny, odmienny od stanu, który stał się podstawą wydania decyzji, o której zmianę wnosiła Spółka, co jak wyżej powiedziano jest niedopuszczalne w postępowaniu o zmianę decyzji w omawianym trybie nadzwyczajnym. Poza tym, Sąd I instancji trafnie zauważył, że nowe fakty i dowody istniejące w dacie wydania decyzji a nieznane organowi, mogłyby stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania, nie mogą zaś być uwzględniane w postępowaniu o zmianę decyzji z dnia 22 października 2018 r., albowiem dopuszczalność zastosowania wskazanego trybu w takich warunkach została bezwzględnie wyłączona. Tak więc okoliczność, że decyzja z dnia 22 października 2018 r. ma charakter związany, nie przesądziła o oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, lecz przemawiały za tym przytoczone wyżej okoliczności, jak i dalsze, o których będzie poniżej. Także drugi w kolejności zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej należy uznać za niezasadny. Jak wyżej powiedziano, zastosowanie art. 154 k.p.a. uwarunkowane jest równoczesnym spełnieniem dwóch przesłanek, to jest brakiem nabycia przez stronę prawa na mocy decyzji ostatecznej oraz wystąpieniem interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Kwestia pojęcia decyzji, na mocy której strony nie nabyły prawa, jest różnie ujmowana w piśmiennictwie i orzecznictwie. Generalnie do decyzji takich zaliczane są m. in.: decyzja odmowna, gdy w postępowaniu uczestniczyła tylko jedna strona, decyzja odmowna dla wszystkich stron postępowania, decyzja o cofnięciu stronie uprawnienia lub stwierdzająca wygaśnięcie tegoż uprawnienia oraz decyzja nakładająca na stronę obowiązek w maksymalnym dopuszczalnym przez prawo wymiarze (zob. B. Kuś [ w ] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2021, art. 154). Trafnie zatem Sąd I instancji wywiódł, że "W analizowanym ujęciu nabyciem prawa jest każde przysporzenie (korzyść) zaistniałe w sferze prawnej jednej ze stron. Nie można nie dostrzec, że w postępowaniu zakończonych decyzją Wojewody Małopolskiego odmawiającą wydania spółce wnioskowanego pozwolenia na budowę status jego strony został przyznany również innym podmiotom i nie można twierdzić, że na ich sytuację prawną decyzja negatywna nie miała jakiegokolwiek wpływu, skoro przesądzała ona o niemożności wykonywania wnioskowanych robót budowlanych na działkach nr ew. [...], obręb [...] w [...], tj. zrealizowania zaprojektowanego obiektu budowlanego. Akcentowane w skardze twierdzenie, że wskutek tejże decyzji Spółka nie zyskała żadnych nowych uprawnień ani innych korzyści jest tym samym prawdziwe, aczkolwiek oparte na niepełnej ocenie skutków, które sporne rozstrzygnięcie z 22 października 2018 r. wywiera" w sferze uprawnień innych stron postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż "nabycie prawa", o jakim mowa w art. 154 k.p.a., należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Nabycie prawa z decyzji ostatecznej oznacza zatem każde przysporzenie w sferze prawnej którejkolwiek ze stron postępowania nie tylko bezpośredniego adresata decyzji, którym w rozpoznawanej sprawie była Spółka. Decyzja odmawiająca Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ukształtowała jednocześnie sytuację prawną pozostałych stron postępowania. Nie można tym samym podzielić wywodów zawartych w skardze kasacyjnej, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę inne strony niż Spółka nie nabyły prawa w wyniku wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego, bowiem ich sytuacja prawna nie uległa zmianie. Zauważyć należy, że odmowna decyzja dla Spółki gwarantowała innym stronom postępowania, że na nieruchomości Spółki nie powstaną żadne nowe inwestycje, które mogłyby ewentualnie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomości. Nieuprawniony jest także trzeci z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Stan faktyczny sprawy został wystarczająco ustalony dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie Spółka, podważa w istocie ustalenia faktyczne będące podstawą wydania decyzji w trybie zwykłym. Jak wyżej już powiedziano, kwestia ugody zawartej w czerwcu 2018 r. nie była znana organowi odwoławczemu przy wydawaniu decyzji w dniu 22 października 2018 r. i świadczyć to może jedynie o wadliwości tej decyzji, a nie decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, która może być podjęta jedynie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym ustalonym w decyzji wydanym w trybie zwykłym. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w omawianym zarzucie. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając, że postępowanie w sprawie dotyczyło zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., rację miał Sąd I instancji, że skoro decyzja ostateczna, której zmiany domagała się strona skarżąca, z uwagi na niespełnienie przesłanki odnoszącej się do "braku nabycia praw przez żadną ze stron" nie mogła być procedowana w omawianym trybie, to zbędne było prowadzenia postępowania w celu ustalenia, czy zaistniała w sprawie druga z przesłanek określona w powołanym przepisie, a odnosząca się do oceny interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Poza tym, jak wyżej powiedziano, domagając się zmiany decyzji, strona skarżąca w rzeczywistości oczekiwała, że zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji, przy rozpatrywaniu sprawy, uwzględnią nową okoliczność faktyczną wynikającą z zawarcia ugody, co by doprowadziło do zmiany stanu faktycznego będącego podstawą do wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, co jest niedopuszczalne przy rozpatrywaniu spraw na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody należy uznać, że w sprawie nieuprawniony jest także zarzut zawarty w punkcie 4 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. Wymienione przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przez Sąd I instancji. Uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieuprawnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.