VII SA/Wa 1952/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka [...] Oddział w Polsce z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania B. Spółka Europejska Oddział w [...] (dalej: spółka) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. znak: [...] odmawiającą zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. znak: [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GINB stwierdził, że Wojewoda [...] decyzją ostateczną z [...] października 2018 r. w wyniku rozpatrzenia odwołania spółki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia odwołującej spółce pozwolenia na budowę samoobsługowej, dwustanowiskowej myjni samochodowej wraz z infrastrukturą techniczną na istniejącej stacji paliw B. zlokalizowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w K.. Pismem z 22 lutego 2019 r. spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ww. ostatecznej decyzji Wojewody [...] poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. i orzeczenie o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Pismem z 9 listopada 2019 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu na żądanie spółki wnioskowanego postępowania, a następnie decyzją z [...] marca 2020 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że decyzja objęta wnioskiem jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, przez co we wnioskowanym trybie nie może dojść do jej zmiany. Wyjaśnił również, że niezależnie od powyższego, nawet teoretycznie przyjmując, iż decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją nie nadającą praw, to postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. zmierzałoby do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego z udziałem tych samych stron. Brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania terenem na cele budowlane obligował organ do wydania rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Pismem z 27 maja 2020 r. spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że którakolwiek ze stron postępowania nabyła prawo na mocy ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r., jak też, że przepis ten może być stosowany wyłącznie do decyzji ostatecznych o charakterze uznaniowym; 2) art. 154 § 1 w zw. z art. 7 in fine k.p.a. poprzez pominięcie dokonania ustaleń w zakresie tego, czy za zmianą decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; 3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą w szczególności na nieuwzględnieniu faktu zawarcia przez strony ugody z 8 czerwca 2018 r. uzasadniającej słuszny interes strony w niniejszym postępowaniu i przyjęciu, że postępowanie w niniejszej sprawie zmierzałoby do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. We wskazanej wyżej decyzji z [...] września 2020 r. GINB przyjął, że decyzja odmawiająca zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. odpowiada prawu. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 154 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2018 r. została wydana w postępowaniu zwykłym w związku z odwołaniem spółki od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia jej pozwolenia na budowę z uwagi na brak posiadania przez spółkę prawa do dysponowania terenem przeznaczonym na cele budowlane. Decyzja wydana w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę należy do grupy decyzji związanych, czyli takich, które muszą zostać wydane przez organ w określonych przez prawo okolicznościach (w przedmiotowej sprawie organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu budowalnego z uwagi na brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane) i wola stron nie może skutkować zmianą takiej decyzji. GINB zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana decyzji z powołaniem się na treść art. 154 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 154 k.p.a. nie może być mowy. Organ odwoławczy zauważył, że podjęte rozstrzygnięcie nie pozbawia strony odwołującej możliwości złożenia kolejnego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] września 2020 r. złożyła spółka, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że z przepisu tego wynika, iż we wskazanym trybie nadzwyczajnym zmianie lub uchyleniu podlegają tylko decyzje wydane na zasadzie swobodnego uznania, podczas gdy przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń lub wyłączeń w zakresie tego, czy w sprawie wydano tzw. decyzję uznaniową czy związaną, a zatem dopuszczalne jest wzruszenie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r., jak również poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy słusznego interesu strony i faktu braku nabycia prawa przez strony postępowania o udzieleniu pozwolenia na budowę; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia występującej w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanki słusznego interesu strony, która to przesłanka powinna być ustalona w konkretnej sprawie i zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia faktu zawarcia przez strony ugody z 8 czerwca 2018 r. uzasadniającej słuszny interes strony w niniejszym postępowaniu, czy pominięcia kwestii braku nabycia prawa przez strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Powyższe zarzuty strona rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] września 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie albo też stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 154 § 1 k.p.a. stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przewidziany w art. 154 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), zaś wzruszenie decyzji może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny. Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Mając na uwadze stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez GINB i wspierającą go argumentację, należy stwierdzić, że organ odwoławczy za przyczynę niedopuszczalności uwzględnienia wniosku spółki o zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. uznał to, że żądanie dotyczyło tzw. decyzji związanej, która odmawiała zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak posiadania przez spółkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wyklucza z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia – zdaniem organu - możliwość zmiany takiej decyzji odmownej na wniosek spółki motywowany legitymowaniem się prawem zabudowy nieruchomości połączonym z ujawnioną następczo wolą uzyskania wnioskowanego uprawnienia. Organ odwoławczy przesłanką rozstrzygnięcia nie uczynił natomiast wniosku, który sformułował w decyzji z [...] marca 2020 r. organ I instancji, że tryb zmiany decyzji określony w art. 154 § 1 k.p.a., na który wskazała spółka w swoim piśmie z 22 lutego 2019 r., pozostaje niedopuszczalny, albowiem sporna decyzja z [...] października 2018 r. jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Jakkolwiek działanie to powinno być postrzegane jako odpowiadające interesowi strony skarżącej, to względem niego strona postawiła w skardze zarzut łączący nieprawidłowość decyzji z pominięciem tejże przesłanki przez organ odwoławczy. Wadliwość ta, zdaniem Sądu, nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy, biorąc pod uwagę charakter przyczyn, których stwierdzenie kazało GINB utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...]. Jedynie na marginesie poruszonej kwestii Sąd zobowiązany jest zauważyć, że stanowisko organu odwoławczego, jeżeli traktować je jako odpowiadające poglądowi skarżącej spółki nieuznającej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. za decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, pozostaje trafne pod warunkiem, że pojęciu "nienabycia prawa" przypisze się wąskie znaczenie normatywne. Zwolennikiem uznawania wszystkich aktów negatywnych (odmownych) za decyzję nieprzyznającą praw pozostaje w doktrynie prawa administracyjnego m.in. T. Kiełkowski (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1053). To zapatrywanie tym niemniej nie jest w całości aprobowane, albowiem zwraca się w piśmiennictwie uwagę na to, że faktycznie decyzja odmowna niezaspokająca żądania jej adresata nie tworzy dla strony praw nabytych, jednakże będzie tak jedynie wówczas, gdy w sprawie występuje tylko jedna strona lub stron biorących udział w postępowaniu jest więcej, ale występują one o to samo uprawnienie lub mają tożsamy interes prawny. W innym przypadku decyzja odmowna dla jednej ze stron umożliwia wywodzenie z podjętego rozstrzygnięcia praw przez pozostałe strony (por. B. Kuś [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2021, s. 214; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, komentarz do art. 154, uwaga 3; A Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, komentarz do art. 154, uwaga 7; Z. R. Kmiecik, Uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 i 155 k.p.a., PPP 2012, nr 7-8, s. 62). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten ostatni pogląd interpretacyjny i formułowane w jego ramach zastrzeżenie. W analizowanym ujęciu nabyciem prawa jest każde przysporzenie (korzyść) zaistniałe w sferze prawnej jednej ze stron. Nie można nie dostrzec, że w postępowaniu zakończonych decyzją Wojewody [...] odmawiającą wydania spółce wnioskowanego pozwolenia na budowę status jego strony został przyznany również innym podmiotom i nie można twierdzić, że na ich sytuację prawną decyzja negatywna nie miała jakiegokolwiek wpływu, skoro przesądzała ona o niemożności wykonywania wnioskowanych robót budowlanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] w K., tj. zrealizowania zaprojektowanego obiektu budowlanego. Akcentowane w skardze twierdzenie, że wskutek tejże decyzji spółka "nie zyskała żadnych nowych uprawnień ani innych korzyści" jest tym samym prawdziwe, aczkolwiek oparte na niepełnej ocenie skutków, które sporne rozstrzygnięcie z [...] października 2018 r. wywiera. W treści zaskarżonej decyzji GINB w sposób wyraźny wniosek każący mu odmownie rozpatrzeć żądanie zmiany decyzji z [...] października 2018 r. powiązał z koncepcją tzw. decyzji związanej oraz decyzji uznaniowej i sformułowanym na jej tle w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że tylko ta ostatnia decyzja może podlegać zmianie lub uchyleniu w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym faktycznie zostało wyrażone stanowisko, zgodnie z którym przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko do tzw. decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, i w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisów tych nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiada żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji określonej treści (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2944/18; wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3287/17; wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2115/15; wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r. sygn. II OSK 756/12). Jakkolwiek w świetle treści przesłanek zastosowania trybu art. 154 § 1 k.p.a., zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, może budzić wątpliwości to, czy zasadne jest, by przy jego analizie operować doktrynalnym rozróżnieniem na tzw. decyzje uznaniowe i decyzje związane, to niewątpliwym pozostaje, że oceniając możliwość zastosowania w konkretnym przypadku art. 154 § 1 k.p.a. organ powinien rozważyć, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięcia, w którym organ ma możliwość swobody w ukształtowaniu treści decyzji i w ramach którego może uwzględnić słuszny interes strony żądającej uchylenia lub zmiany decyzji we wnioskowany sposób. GINB oparł się w kontrolowanej sprawie na tym założeniu, trafnie przyjmując, że decyzja objęta wnioskiem spółki z 22 lutego 2019 r. tejże cechy relewantnej nie posiada. Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę następuje bowiem po zweryfikowaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej spełnienia przez inwestora wszystkich warunków prawnych, z którymi przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. wiążą uwzględnienie wniosku (art. 35 ust. 4 p.b.), toteż w przypadku, gdy decyzja odmowna jest następstwem ustalenia, że jeden z tychże koniecznych warunków nie został dopełniony – w kontrolowanym przypadku organy ustaliły, że spółka jako inwestor nie doprowadziła do wykazania, że jest legitymowana do wykorzystania na cele budowlane nieruchomości (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.), niedopuszczalna jest zmiana tejże decyzji. Taki wniosek o charakterze walidacyjnym determinuje uznanie, że dokonywanie w tym przypadku ocen odnoszących się do słusznego interesu strony pozostaje bezprzedmiotowe, co uniemożliwia w kontrolowanej sprawie przypisanie GINB naruszenia powołanych w skardze przepisów (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a.). Co istotne z punktu widzenia argumentacji podnoszonej we wniosku o zmianę decyzji z [...] października 2018 r., powtórzonej następnie w odwołaniu oraz w skardze, celem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest wyłącznie weryfikacja decyzji ostatecznej w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści tego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być natomiast (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Istotą postępowania w omawianym trybie, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 600/17, jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 § 1 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, co wyklucza wiązanie zaistnienia słusznego interesu strony m.in. z modyfikacją stanu faktycznego, który w ramach badania przesłanek wydania decyzji, podlegał uwzględnieniu przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 2373/20; wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3287/17; wyrok NSA z 13 września 2017 r. sygn. II OSK 51/16). Zasadnie w tym kontekście podkreśla się w piśmiennictwie, że art. 154 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji odmownych będących wyrazem negatywnej oceny co do istnienia stanu faktycznego opisanego w hipotezie normy pierwotnej. Jak wskazuje bowiem T. Kiełkowski, "[r]ozstrzygnięcia znamienne tymi cechami w założeniu mogą być wzruszane wyłącznie z powodu wadliwości. Gdy są prawidłowe, nie sposób racjonalnie wytłumaczyć ich eliminowania z obrotu prawnego ani – tym bardziej – ich zmiany. W razie utrzymywania się identycznego stanu faktycznego i prawnego po prostu nie da się dokonać ich zmiany bez naruszenia prawa, a w razie wystąpienia nowych okoliczności ich zmiana nie jest potrzebna, bo nie wpływają one na możliwość orzekania po raz wtóry co do tych samych powinności i praw" (por. T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012, s. 237). W złożonej skardze spółka zauważyła, że wnioskowana zmiana decyzji nie powinna być traktowana jako prowadząca do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie nowego stanu faktycznego, ponieważ "zmiana stanu faktycznego nastąpiła jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji Wojewody z [...].10.2018 r.". Ten wniosek spółka wiąże z uznaniem, że Wojewoda [...] w momencie wydania ww. decyzji "miał możliwość wydania innego orzeczenia", gdyż skarżąca 8 czerwca 2018 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, zawarła z W. sp. z o.o. ugodę, na podstawie której spółka mogła ważnie legitymować się prawem do dysponowania dzierżawioną nieruchomością (działki nr ew. [...] i [...], obręb [...]) na cele budowlane. Tak formułowany zarzut pozostaje jednakże niezasadny, albowiem nie może budzić wątpliwości, że uwzględnienie przez GINB tak uzasadnionego żądania strony musiałoby się wiązać z ponowną oceną spełnienia hipotezy normy ust. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Co dodatkowo ważne, w ramach tejże oceny strona oczekiwałaby, że organ ustalonemu stanowi faktycznemu nadałby całkowicie odmienną postać z uwagi na błąd, który to ustalenie miał obarczać. Nie da się zaprzeczyć, że działanie to dawałoby organowi możliwość innego załatwienia sprawy, niemniej na przeszkodzie temu stoi konieczność uwzględnienia charakteru opisanej wadliwości w łączności z założeniami wynikającymi z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej oraz zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. W swoich rozważaniach spółka pominęła bowiem to, że tryb wzruszenia decyzji określony w art. 154 k.p.a. nie może być stosowany względem decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi stanowiącymi podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości tak w piśmiennictwie (por. R. Sawuła [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 699-700), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 18 września 2008 r. sygn. II OSK 1789/07, ONSAiWSA2009/6/117). Jest ono bezpośrednio odnoszone do przyczyny obalenia ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę wznowienia postępowania związanej z ujawnieniem istniejących wcześniej dowodów (por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 879). Nie można nie zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że powołana we wniosku o zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. okoliczność odnoszona do tego, iż Wojewoda błędnie zakwestionował posiadanie przez spółkę jako inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem oceniając skuteczność rozwiązania umowy dzierżawy, nie uwzględnił przy orzekaniu skutków zawartej przed wydaniem decyzji ugody ma charakter istotny. Z akt sprawy wynika, że organ został wprawdzie poinformowany przez pełnomocnika spółki pismem z 17 maja 2018 r. o fakcie prowadzenia negocjacji i ich stanie ("[...] Negocjacje są bardzo zaawansowane (na etapie podpisania ugody) i najpóźniej do końca bieżącego miesiąca zostaną zakończone."), jednakże z nieujawnionych powodów zawarta ostatecznie ugoda nie została Wojewodzie [...] przez stronę skarżącą przed dniem wydania decyzji przekazana, co uniemożliwiało organowi jej uwzględnienie w toku rozpatrzenia sprawy i w konsekwencji wyłączenie związania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 sierpnia 2017 r. sygn. II OSK 3044/15, pomimo że zgodnie z zasadą aktualności okoliczność ta powinna była stanowić element podstawy faktycznej decyzji. Stan ten, jeżeli wziąć pod uwagę jego charakter i znaczenie dla sprawy, odpowiada w sposób bezpośredni przyczynie wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powołanie się na jej wystąpienie w sprawie, wbrew odmiennej ocenie strony skarżącej, nie mogło tym samym stanowić właściwej podstawy do żądania przez spółkę zmiany decyzji z [...] października 2018 r., albowiem dopuszczalność zastosowania wskazanego trybu w takich warunkach pozostawała bezwzględnie wyłączona. Mając na uwadze powyższe względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.