II OSK 2595/21

Dnia 8 grudnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1930/21 o odrzuceniu skargi D. W. na pismo Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie postanowieniem z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1930/21, odrzucił skargę D. W. na pismo Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że D. W. – skarżący w niniejszej sprawie, wniósł skargę na ww. pismo Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] marca 2021 r., uznając je za decyzję tego organu o odwołaniu go ze stanowiska Dyrektora Filmoteki Narodowej – Instytutu Audiowizualnego. W odpowiedzi na skargę organ naczelny wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wyjaśnił m. in., że akt powołania ma charakter czynności z zakresu prawa pracy, nie jest on aktem administracyjnym. Nie sposób przyjąć, że powołanie stanowi władczą, jednostronną konkretyzację stosunku administracyjnoprawnego. Organ doszedł do wniosku, że skarżone odwołanie ze stanowiska nie jest decyzją administracyjną i tym samym nie popełniono naruszeń określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie postanowieniem skargę odrzucił, stwierdzając że zaskarżone pismo organu nie stanowi decyzji ani innego aktu lub czynności organu, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zdaniem organu jest to bowiem pismo informujące i jako takie nie zawiera trzech decydujących cech, które pozwoliłyby zakwalifikować je jako "inny akt lub czynności z zakresu administracji publicznej", tj. nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem), lecz jest oświadczeniem wiedzy; nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej, a jedynie w sposób generalny wyjaśnia skarżącemu, że odwołanie dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu prawa pracy, a zatem przepisy prawa administracyjnego nie znajdują w tej sytuacji zastosowania. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł D. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. - Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 15 ust. 1 i 6 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2020 poz. 194, Uopdk) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że "decyzja" dot. odwołania ze stanowiska kultury nie jest decyzją ani aktem lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, tj. nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej, a tym samym nie podlega kontroli sądu administracyjnego; 2. na podstawie "art. 174 pkt 2" naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 Ppsa w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie przez sąd, iż "decyzja" o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie stanowi decyzji ani innego aktu lub czynności organu z zakresu administracji publicznej i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a przepisy prawa administracyjnego nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. 2) art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wniesienia skargi na "decyzję" Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] marca 2021 r., w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury z uwagi, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy skarga powinna zostać rozpoznana merytorycznie przez sąd administracyjny; 3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, K.p.a.) poprzez uchybienie normom prawnym wyrażonym w powyższych przepisach i ich niezastosowanie oraz nieprzeprowadzenie jakichkolwiek czynności mających na celu rzetelne wyjaśnienie sprawy, 4) art. 151 Ppsa w zw. z art. 146 § 1 i odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c tej ustawy poprzez ich niezastosowanie, mimo iż wystąpiły przyczyny uzasadniające uwzględnienie skargi na "decyzję" Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] marca 2021 r., w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury i jej uchylenia decyzji. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wnosi: 1) na podstawie art. 176 § 2 Ppsa o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 2) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 Ppsa o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, 3) na podstawie art. 185 § 1 Ppsa o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż brak jest możliwości rozpoznania skargi, 4) zasądzenia na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obejmowanie dyrektora instytucji kultury jest formą zarządzania w zakresie działalności kulturalnej, co bez wątpliwości wchodzi w skład administracji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie uważa, że "decyzja odwołująca" skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury została wydana z naruszeniem prawa i oparta na błędnej wykładni przepisów Uopdk oraz w procedurze niezapewniającej skarżącemu gwarancji procesowych, co w konsekwencji stanowi o jej wadliwym charakterze. W odpowiedzi Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, zrzeczono się rozprawy. Zdaniem organu sąd pierwszej instancji słusznie uznał i uzasadnił, że skarżone pismo nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Zgodnie z art. 182 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Wniosek skarżącego kasacyjnie, aby rozpoznać jego środek odwoławczy na rozprawie nie ma w tej materii przesądzającego znaczenia. Orzekając na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny kierował się względami szybkości i prostoty postępowania, w którym wszystkie istotne kwestie natury prawnej znalazły swoje wyjaśnienie w zebranym w aktach sprawy materiale. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 Ppsa określa przyczyny odrzucenia skargi sądowoadministracyjnej. W art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa przyjęto, że odrzucenie skargi następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas, gdy skarga dotyczy aktów lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 Ppsa. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 Ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych, poza powołanymi wyżej przepisami Ppsa, wynikają również ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Określenie w powyższych przepisach Ppsa aktów i czynności wyznaczających krąg spraw sądowoadministracyjnych ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w innych przypadkach niż w nich wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zaskarżone pismo Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego o Sportu, w którym organ poinformował skarżącego o odwołaniu go z dniem 4 marca 2021 r. ze stanowiska Dyrektora Filmoteki Narodowej – Instytutu Audiowizualnego, podlega kognicji sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 Ppsa). Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że akty i czynności o których mowa w ww. przepisie mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2016 r. I OSK 907/16, LEX nr 2108377). Zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że pismo organu naczelnego z [...] marca 2021 r. przesłanek tych nie spełnia. Jest to bowiem pismo informujące i jako takie nie zawiera trzech decydujących cech, które pozwoliłyby zakwalifikować je jako "inny akt lub czynności za zakresu administracji publicznej", tj. nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem), lecz jest oświadczeniem wiedzy; nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej, a jedynie w sposób generalny wyjaśnia skarżącemu, że odwołanie dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu prawa pracy, a zatem przepisy prawa administracyjnego nie znajdują w tej sytuacji zastosowania. W istocie pismo to zawierało jedynie stanowisko organu, który pisemnie poinformował skarżącego o stanie faktycznym i prawnym sprawy (podobnie: wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r., I OSK 1354/17, LEX nr 2338475). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego już z tego względu, słusznie sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestionowane skargą pismo ministra, mające charakter stricte informacyjny, nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Tym samym, skarga złożona do sądu pierwszej instancji prawidłowo została odrzucona. Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się w takiej sytuacji naruszenia powołanych przepisów postępowania, a to art. art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 Ppsa, art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 146 § 1 i odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, a także powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 184 Konstytucji RP. Niezasadne są zarzuty skarżącego kasacyjnie oparte na art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., bowiem sąd z urzędu stwierdza swoją właściwość i rodzaj skarżonego aktu administracyjnego, a dopiero następnie może badać postępowanie organu oparte na zasadach K.p.a. Również zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 15 ust. 1 i ust. 6 Uopdk poprzez rzekomo błędną wykładnię, jest skonstruowany wadliwie, bowiem sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a zatem logiczne jest, że nie mógł popełnić błędu poprzez ich niewłaściwą wykładnię. Tym niemniej wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 Uopdk dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie. Stosownie do treści art. 15 ust. 7 tej ustawy w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. Z przepisów tych wynika, że jednoznacznie przesądzona została kwestia pracowniczego charakteru sprawy związanej z odwołaniem dyrektora instytucji kultury. Sąd Naczelny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 2250/11 (LEX nr 114093), w którym NSA wskazał, że powołanie w rozumieniu Kodeksu pracy jest zawsze na jakieś stanowisko, natomiast pozbawienie pracownika, zatrudnionego na podstawie powołania, tego stanowiska, jest równoznaczne z odwołaniem go i akt odwołujący jest równoznaczny z wypowiedzeniem stosunku pracy (por. wyroki SN z 11 maja 2006 r., II PK 273/05, OSNP 2007/9-10/129 oraz z 27 marca 2007 r., II PK 225/06, Lex nr 599537). Przepisy Uopdk nie przewidują innej formy zatrudnienia niż powołanie na stanowisko dyrektora. Pismo organu z [...] marca 2021 r. o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, musi być traktowane jako element stosunku z zakresu prawa pracy. Tym samym pismo informujące o odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe należało uznać, że odwołanie ze stanowiska podlega reżimowi Kodeksu pracy i jako takie należy do właściwości sądu powszechnego – sądu pracy. W rozpoznawanej sprawie brak jest zatem kognicji sądu administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. W zakresie żądania zasądzenia zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że przepisy art. 203 i art. 204 Ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Skoro bowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę, a więc kończącego postępowanie w sprawie, to brak jest podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania.