II SA/Lu 731/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy urządzenia reklamowego oddala skargę. W piśmie z dnia [...]. Kierownik Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., że na działce nr [...] w miejscowości C. poza terenem zabudowy zostały zainstalowane urządzenia reklamowe, na których umieszczono reklamy o tytule " [...] w odległości 8 , 9 i 12 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] odcinek L. – L.. Wskazano, że stosownie do art. 43 ustawy o drogach publicznych wszelkie obiekty budowlane ( w tym reklamy ) przy drogach krajowych powinny być usytuowane w odległości minimum 25m od zewnętrznej krawędzi jezdni poza obszarem zabudowy lub minimum 10m od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy, gdzie zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...]. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez teren zabudowy rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy urządzenia reklamowego na działce [...] w odległości 9 m od krawędzi jezdni drogi krajowej [...], a następnie decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 105 § 1 postępowanie umorzył. Organ stwierdził, że według aktualnych danych z rejestru gruntów działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] oraz nastąpiła zmiana ich właścicieli. Obecnie przedmiotowa reklama znajduje się na działce nr [...], stanowiącą własność A. M. i I. M.. Według organu prowadzenie postępowania wobec niewłaściwej nieruchomości ma wpływ na ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie właściwej normy prawa materialnego, a w konsekwencji na rozstrzygnięcie sprawy. Po rozpoznaniu odwołania A. M. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję organu I instancji uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie administracyjne staje się natomiast bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Zdaniem organu odwolawczego taka sytuacja jednak w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, przedmiot postępowania istnieje bowiem istnieje urządzenie reklamowe usytuowane w odległości mniejszej, niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co obligowało organ I nstancji do przeprowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem organu fakt, iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania podano nieaktualny numer działki, na której usytuowany został przedmiot postępowania, nie może prowadzić do wniosku, iż postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego urządzenia reklamowego stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się natomiast do kwestii konieczności ustalenia nowego kręgu osób posiadających interes prawny w rozpatrywanej sprawie w związku z podziałem działki [...] na dwie odrębne działki nr ewid. [...] i [...], co spowodowała, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe znajduje się obecnie na działce należącej do A. M. i I. M. organ wskazał na możliwość umorzenia postępowania, ale tylko wobec osoby nieposiadającej przymiotu strony w sprawie budowy omawianego urządzenia reklamowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. M. stwierdziła, że nie wie, co organ chciał osiągnąć. Zdaniem skarżącej organ całkowicie pominął dokonanie dokładnych ustaleń co do budowy reklamy. Reklama znajduje się na działce nr [...], której jest współwłaścicielką, ale w odległości około 30m od drogi krajowej [...]. Stwierdziła, że nie wie, dlaczego umorzono postępowanie, a następnie decyzję uchylono, jeśli z postępowania usunięty zostaje jeden uczestnik i na jego miejsce wchodzi drugi. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważyl, co następuje: Odnosząc się do zarzutów skargi wydaje się, że skarżąca nie zwróciła uwagi na treść rozstrzygnięcia Inspektor Nadzoru Budowlanego. Należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, co spowodowało wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które spowodowało pominięcie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie zaznacza się, że podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej polegającej na uchyleniu rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie wspomnianego przepisu powinno być traktowane jako wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, co czyni niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą tego przepisu ( tak NSA w wyroku z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 136 kpa, w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Trafnie zatem uważa się, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy ( wyroki NSA z dnia 13 lutego 2013 r., II OSK 1919/11 i 29 grudnia 2011 r., II OSK 1725/10, opubl. w CBOSA ). Trafnie jednak podnosi się, że zasada ta podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego ( tak NSA w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. I OSK 678/08 opubl. w CBOSA). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 kpa), a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 kpa) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W tym wypadku ocena organu odwoławczego co do konieczności zastosowania rozwiązania przewidzianego w tym przepisie nie budzi zastrzeżeń. Zgodzić się bowiem należy z jego stanowiskiem, według którego nie było podstaw do umorzenia postępowania. Stosownie do dotychczasowej interpretacji art. 105 kpa, przytoczonej zresztą w zaskarżonej decyzji, przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Bezprzedmiotowość podmiotowa postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego przestała istnieć lub straciła zdolność do czynności prawnych. Natomiast przedmiotowa występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, czyli sytuacji, gdy dyspozycja normy administracyjnego prawa materialnego nie może być wykonana z powodu braku jednego z warunków sytuujących te normę. Bezprzedmiotowość zachodzi zatem wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Skutki umorzenia postępowania, polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że sporna reklama nie została usunięta, nadal zatem istnieje przedmiot postępowania. Nie ma też mowy o bezprzedmiotowości podmiotowej, skoro znani są właściciele nieruchomości na której jest zlokalizowana. Sam fakt podziału nieruchomości jest dla tej oceny bez znaczenia, oznacza jedynie prowadzenie postępowania z udziałem nowych właścicieli. Błędne było zatem stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponieważ przedmiotem kontroli jest decyzja kasacyjna na podstawie której sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji, nie było potrzeby odniesienia się do podnoszonej w skardze kwestii dotyczącej odległości posadowienia reklamy od krawędzi drogi S 19, co zdaniem wnoszącej skargę miało mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wspomniana okoliczność będzie przedmiotem ponownego badania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) skargę należało oddalić.