II SA/Gd 126/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Z. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 28 stycznia 2021 r., uchylającej decyzję Wójta Gminy (dalej jako "Wójt") z dnia 15 czerwca 2020 r., , o odmowie uchylenia decyzji własnej w sprawie warunków zabudowy i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Ostateczną decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r. Wójt ustalił na rzecz Z. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelu wraz z infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi na terenie działek nr [..]-[.], obręb K., gmina K. Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją wystąpili B. K. i J.K., właściciele działki nr [..] wskazując, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Po wznowieniu postępowania decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. Wójt odmówił uchylenia decyzji własnej, jednakże rozstrzygniecie to zostało uchylone przez Kolegium decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Sprzeciw od tej decyzji kasacyjnej został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 357/19. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r., z wniosku o wznowienie postępowania małżonków K., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 23 kwietnia 2018 r. o warunkach zabudowy uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ wskazał, że działka nr [..] nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, a jej centrum znajduje się w odległości około 55 m od granicy nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Działka ta znajduje się więc poza oddziaływaniem przedsięwzięcia objętego kwestionowaną decyzją ostateczną, a sama inwestycja nie powinna mieć wpływu na emisje hałasu, zanieczyszczeń oraz immisji, jak też nie jest ona zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw dla oceny sąsiedztwa poprzez wskazanie odległości od centrum działki, a nie jej granic. Ponadto, zdaniem Kolegium, interes prawny wnioskodawców wyraża się w przyszłym oddziaływaniu planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązki właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Należało więc uznać, że wnioskodawcy należą do kręgu stron postępowania. Kolegium zauważyło też, że przyjmując brak podstaw do wznowienia postępowania ze względu na brak przymiotu strony u wnioskodawców, jednocześnie odniósł się do merytorycznej treści decyzji ostatecznej, co nie miało podstaw prawnych. Jeżeli bowiem organ stwierdzi, że nie ma przesłanek do wznowienia postępowania, nie przechodzi do rozpoznania istoty sprawy poddanej kontroli nadzwyczajnej. W sprzeciwie zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § pkt 4 k.p.a., a także art. 8, art. 10, art. 16 i art. 28 tej ustawy, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem wnoszącego sprzeciw organ pierwszej instancji prawidłowo uznał brak przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec wnioskodawców, gdyż działka nr [..] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji – jej centrum znajduje się około 55 m od granicy działek inwestora. W tej sytuacji Kolegium winno rozważyć, czy waga ewentualnych stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego, czego nie uczynił. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. Decyzja Kolegium będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. został określony w art. 64e p.p.s.a. i ogranicza się jedynie do oceny przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Jest on zatem wąski, nie dotyczy bowiem zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi, lecz jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu odwoławczego została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest wprawdzie zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu niższej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622). W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że Kolegium nie dopuściło się zarzucanych jej naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia kontrolowanej przez sąd decyzji. Należy zauważyć, że rozstrzygnięcie kasatoryjne zostało wydane w toku wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 23 kwietnia 2018 r. o warunkach zabudowy dla budynku hotelu wraz z infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi. Wnioskodawcami o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją byli właściciele sąsiedniej nieruchomości, którzy nie brali udziału w postępowaniu zwykłym. W związku z tym konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie statusu wnioskodawców w postępowaniu, które kwestionują. Przed rozpoznaniem zarzutów skargi należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w warunkach wynikającego z art. 153 p.p.s.a. związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wydanego na skutek rozpoznania wcześniejszego sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, co miało wpływ na zakres dokonywanych aktualnie ustaleń Wójta oraz ocenę ich prawidłowości. Mianowicie, w wyroku z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 357/19 WSA w Gdańsku stwierdził, że badanie interesu prawnego wnioskodawców winno w niniejszej sprawie polegać na wnikliwym i wszechstronnym rozważeniu okoliczności związanych z przysługującą im własnością działki nr [.]. położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych inwestycją oraz specyficznymi uwarunkowaniami inwestycji, w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu faktycznego i prawnego. Niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, obejmującego zwłaszcza badanie i ocenę określonego materiału dowodowego (m.in. dokumentów dotyczących gabarytów i usytuowania projektowanej inwestycji oraz ewentualnych uciążliwości, jakie może ona powodować). Wytyczne te zaakceptował następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19 oddalającym skargę kasacyjną od orzeczenia sądu pierwszej instancji. Chociaż wyroki te zostały wydane w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia 25 kwietnia 2019 r., to nie może ujść uwadze, że art. 153 p.p.s.a. statuujący zasadę związania organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, nie organiczna jej w zależności od tego, czy orzeczenie sądu zostało wydane w wyniku rozpoznania skargi czy sprzeciwu. Takich ograniczeń nie przewidują także inne przepisy p.p.s.a., a zgodnie z art. 64b § 1, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej dotyczące sprzeciwu. Skoro tak, to również orzeczenie wydane po rozpoznaniu sprzeciwu wywołuje skutki, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą bowiem sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie sądu, organ pierwszej instancji nie spełnił wytycznych z wyroku WSA sygn. akt II SA/Gd 357/19, co skutkowało dalszymi istotnymi uchybieniami proceduralnymi mającymi wpływ na wynik sprawy, a w szczególności na ocenę statusu wnioskodawców w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy sąsiednich nieruchomości. W pierwszej bowiem kolejności należy zauważyć, że Wójt dokonał oceny położenia działki nr [..] względem terenu inwestycji na podstawie odległości centrum tej działki. Tymczasem brak jest podstaw do takiego działania, a ewentualne wzajemne zlokalizowanie nieruchomości winno być dokonywane z uwzględnieniem ich granic zewnętrznych. Pojawiające się bowiem na danym terenie inwestycje oddziałują na całość sąsiednich nieruchomości, począwszy od ich granic, a nie tylko na ich fragment, arbitralnie przyjęty przez organ, w tym przypadku centrum. Z dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy mapy wynika, że działkę nr [.]. (wnioskodawców) od działek inwestora oddziela wyłącznie działka nr [..] - pas o szerokości około 5 m. Ponadto, w przypadku warunków zabudowy dla nowej inwestycji o interesie właścicieli innych nieruchomości nie świadczy, jak zauważa sam Wójt i wnoszący sprzeciw, bezpośrednie sąsiedztwo czy też inna przyjęta odległość, lecz interes prawny właścicieli wyrażający się poprzez oddziaływanie inwestycji na ich prawa i obowiązki. Te zaś oddziaływania mogą dotyczyć zarówno działek bezpośrednio graniczących z inwestycją, jak też i dalej położonych. Zależne jest ono natomiast od charakteru danego przedsięwzięcia oraz rodzaju zabudowy, na którą ma oddziaływać. Właśnie na te okoliczności, tj. uwarunkowania przedmiotowej inwestycji, zwracał uwagę WSA w wyroku II SA/Gd 357/19. Tymczasem, w decyzji organu pierwszej instancji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, zupełnie pominięto charakter planowanej przez inwestora zabudowy, też jej gabaryty, w kontekście sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. W ocenie sądu realizacja obiektu hotelowego na terenie zdominowanym głównie przez zabudowę mieszkaniową, na którym już istnieje jeden hotel (działka nr [..]) oddziaływuje na najbliższe sąsiedztwo, a za takie trzeba uznać działkę nr [..]. Oba obiekty hotelowe (istniejący oraz projektowany) znajdują się w bliskim sąsiedztwie działki nr [..], gdyż południowy narożnik tej nieruchomości oddziela od północnego narożnika działki nr [..] teren działki nr [..] o długości około 9 m. W tej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje intensyfikację wielkogabarytowej zabudowy hotelowej w sąsiedztwie działki wnioskodawców i może powodować określone oddziaływania, jak zwiększony hałas związany z obsługą gości i imprez okolicznościowych organizowanych w obiekcie, wpływające na wykonywania prawa własności przez właścicieli działki nr [..]. Brak tego rodzaju ustaleń, i oparcie się wyłącznie na odległości centrum działki wnioskodawców od działek inwestora powoduje, że organ pierwszej instancji nie wykonał wskazań sądu administracyjnego, a prowadzone przez niego postępowanie obarczone jest istotnymi brakami dotyczącymi kluczowej kwestii. Podobnie, nie ma znaczenia dla interesu prawnego wnioskodawców ocena, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dane zamierzenie może bowiem nie powodować szkodliwego oddziaływania dla środowiska, lecz wywierać niekorzystny wpływ na prawa przysługujące właścicielom sąsiednich gruntów. Czym innym jest bowiem uciążliwość środowiskowa, a czym innym ograniczanie praw innych właścicieli. Wreszcie trafnie wskazało Kolegium na pewną niekonsekwencję w decyzji organu pierwszej instancji. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania jest dwuetapowe. W pierwszym etapie badaniu podlega to, czy podanie oparte zostało na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a., jak również, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy wnoszący podanie jest stroną tego postępowania. negatywne ustalenia w odniesieniu do którejś z ww. przesłanek nakłada na organ rozpoznający wniosek obowiązek wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Drugi etap obejmuje natomiast kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie dotyczące przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Przy czym w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, kwestia ustalenia statusu podmiotu ubiegającego się o wznowienie jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jej zbadanie jest możliwe po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Co jest istotne dla niniejszej sprawy, jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że wnioskodawcy jednak nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 625/10, dostępny w CBOSA). Natomiast ponowne przeprowadzenie kontrolowanego postępowania jest możliwe wyłącznie po stwierdzeniu, że zaistniała przesłana wznowienia i postępowanie zostało słusznie wznowione. Jak wynika z akt sprawy Wójt wznowił postępowanie na wniosek małżonków K., a zatem w dalszym etapie był zobowiązany był do weryfikacji wskazanej przez niego podstaw wznowienia, tj. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Miał więc za zadanie ustalić, czy podmiot, który wystąpił o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę pozbawienia strony udziału w postępowaniu, posiada przymiot strony w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Tymczasem organ ten oparł swoje ustalenia w zakresie statusu wnioskodawców w dużej mierze na ocenie prawidłowości wydanej decyzji o warunkach zabudowy i wskazanych tam parametrach, w pełni je akceptując. Mimo tej merytorycznej weryfikacji decyzji ostatecznej, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wójt wskazał, że podstawą odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej jest fakt, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w kontrolowanym postępowaniu. Natomiast, jak trafnie wskazało Kolegium, wobec uznania wnioskodawców za strony postępowania i przejścia do merytorycznej oceny kontrolowanej decyzji ostatecznej, nie było możliwe wydanie decyzji odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji. Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że Wójt odmawiając wnioskodawcom statusu strony nie rozpatrzył należycie wszystkich aspektów i uwarunkowań spornej inwestycji. W szczególności należało uwzględnić kwestie wskazane w wiążącym organ wyroku sądu administracyjnego, czego nie uczyniono, naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a. Miały one natomiast istotne znaczenie dla statusu wnioskodawców jako stron postępowania. Brak wszechstronnej analizy we wskazanym wyżej zakresie powoduje, że ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące statusu wnioskodawców są przedwczesne i dokonano ich z naruszeniem przepisów postępowania, naruszając również przepisy prawa materialnego i pozostawiając do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, organ nieprawidłowo odmawiając wnioskodawcom przymiotu strony i wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jednocześnie zawarł uwagi odnoszące się do merytorycznej prawidłowości decyzji z 23 kwietnia 2018 r. W tym stanie rzeczy wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy należało uznać za uzasadnione. W następstwie popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to jest naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 107 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zasadnie organ odwoławczy uznał, że decyzję Wójta należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. W związku z tym nie można skutecznie zarzucać Kolegium naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co czyni wniesiony sprzeciw niezasadnym. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.