I OSK 361/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 191/18 w sprawie ze skargi A.Z. na przewlekłość Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A.Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2018 r., po rozpoznaniu skargi A.Z. na przewlekłość Ministra Inwestycji i Rozwoju, zobowiązał organ do wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącej z [...] czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. z [...] listopada 1965 r. w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Ministrowi grzywnę w wysokości 2 000 zł oraz przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2 000 zł, a w pozostałej części oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w części dotyczącej zobowiązania go do wydania aktu w terminie dwóch miesięcy oraz nałożenia na niego grzywny i zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o uchylenie tego wyroku w zaskarżonym zakresie, a w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa i opisanego w uzasadnienia wyroku; 2) art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa przez wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej przez dowolną ocenę materiału dowodowego i mimo przyznania przez Sąd, że sprawa miała skomplikowany charakter. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącej r.pr. B.B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może umknąć uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego – co słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z [...] stycznia 2019 r. – że zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie dotyczą wyłącznie części zaskarżonego wyroku, w której Sąd pierwszej instancji nałożył na organ grzywnę oraz zasądził od niego na rzecz skarżącej sumę pieniężną. Zarzuty te nie obejmują zatem zobowiązania Ministra do wydania aktu w terminie dwóch miesięcy, który to zakres był również przedmiotem wniosku organu o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w określonej części. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie może być rozpoznana w zakresie zobowiązania organu do zakończenia postępowania w wyznaczonym terminie. Rozpoznanie bowiem skargi kasacyjnej w tym zakresie spowodowałoby wykroczenie poza zakres związania zarzutami skargi kasacyjnej i oznaczało naruszenie przytoczonego powyżej art. 183 § 1 ppsa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, należy wskazać, że zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Z kolei w myśl art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza ostatniego z przytoczonych przepisów wskazuje, że może on zostać naruszony bądź przez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie, bądź też przez przedstawienie w uzasadnieniu wywodu prawnego, który uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej wyroku. Zaskarżony wyrok i jego uzasadnienie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wykazują takich wad. Sąd pierwszej instancji zawarł bowiem w uzasadnieniu wszystkie wymagane elementy i wyjaśnił dlaczego uważa za stosowne wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2 000 zł. Należy wskazać, że zgodnie z niekwestionowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21). Z uwagi na powyższe należało uznać, że z uwagi na terminy podejmowania poszczególnych czynności przez organ, w tym np. pomiędzy wpływem wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji a wezwaniem pełnomocnika skarżącej do nadesłania pełnomocnictwa (dwa miesiące od wpływu wniosku skarżącej), a także brak właściwej reakcji na wezwania do zaprzestania naruszenia prawa przez niezałatwienie sprawy w terminie, zaszły przesłanki do nałożenia grzywny. Również okoliczności dotyczące sposobu ustalania kolejności załatwiania spraw czy trwałe niedobory kadrowe organu, nie mogą usprawiedliwiać powstałej przewlekłości. Zaznaczyć przy tym należy, że wymierzenie grzywny ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco w sytuacji, gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności, ale także represyjnie – z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości – i prewencyjnie w celu wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 988/20). Ponadto wskazać należy, że przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1322/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak jest także podstaw do uznania, że wymierzona grzywna i przyznana suma pieniężna ustalone zostały w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego naruszenia prawa. Sposób postępowania organu wskazuje, że kwoty te są adekwatne do podejścia Ministra sposobu załatwiania spraw, przy czym kwoty te w porównaniu do maksymalnych możliwych do wymierzenia środków wskazanych w art. 149 § 2 ppsa stanowią ich niewielki procent. W świetle powyższych ustaleń należało uznać, że zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 ppsa okazał się niezasadny. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 ppsa przez dowolną ocenę materiału dowodowego, należy odnotować, że pierwszy z przywołanych przepisów nie określa, w jakich warunkach możliwe jest wymierzenie organowi grzywny ani przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej. Oznacza to, jak już zostało to wskazane powyżej, że zastosowanie art. 149 § 2 ppsa odbywa się zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki, przy czym obowiązkiem tego sądu jest dokonanie analizy całokształtu okoliczności sprawy czy zasad doświadczenia życiowego. Zarówno zatem wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej możliwe jest także w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne spełnia warunki do uznania go za szczególnie skomplikowane, a bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania nie nosi charakteru rażącego naruszenia prawa, o ile pozostałe okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zastosowania tych środków ze względów represyjno-prewencyjnych oraz oddziaływania mobilizującego na organ prowadzący postępowanie. W realiach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na odstępy czasowe podejmowania poszczególnych czynności oraz brak właściwej reakcji na wezwania do zaprzestania naruszania prawa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniały przesłanki dostatecznie uzasadniające zarówno wymierzenie Ministrowi grzywny, jak i przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej. Brak jest także podstaw do uznania, że ocena Sądu pierwszej instancji wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nosi cechy dowolności. Zarówno bowiem konieczność zastosowania tych środków, jak i ich wysokość zostały w sposób przekonujący wykazane w uzasadnieniu wyroku i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 ppsa należało uznać za niezasadny. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. Sąd nie orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż stawka minimalna jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przysługuje profesjonalnemu pełnomocnikowi za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, o ile została ona wniesiona zgodnie z wymogami art. 179 ppsa, tj. w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 28 września 2017 r., sygn. akt II FSK 2359/15). Odpis skargi kasacyjnej został doręczony pełnomocnikowi A.Z. w dniu 14 grudnia 2018 r. Mając na uwadze, że pismo pełnomocnika skarżącej wniesione zostało 15 stycznia 2019 r., brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji).