IV SAB/Wa 191/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. na przewlekłość Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania aktu w sprawie z wniosku A. Z. z dnia [...] czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1965 r., znak: [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość Ministra Inwestycji i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Inwestycji i Rozwoju grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. przyznaje od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. Z. sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 5. oddala skargę w pozostałej części. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłość Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "Minister") w rozpoznaniu wniosku A. Z. (dalej: "skarżąca") z dnia 20 czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] listopada 1965 r., znak: [...]. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. W dniu 22 czerwca 2016 r. skarżąca złożyła wniosek do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L., Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1965 r. znak: [...] o wywłaszczenie części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. K.. W dniu [...] września 2016 r. Minister wezwał pełnomocnika skarżącej do nadesłania pełnomocnictwa uprawniającego do jej reprezentowania. Ten brak formalny podania pełnomocnik skarżącej uzupełnił w dniu [...] września 2016 r. Pismem z [...] września 2016 r. Minister wezwał pełnomocnika skarżącej do podania adresów zamieszkania pozostałych spadkobierców S. K.. W tym też dniu Minister zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego w L., Urzędu Miasta L. oraz Archiwum Państwowego w L. o nadesłanie dokumentów związanych z przedmiotowym wywłaszczeniem. W dniu 13 października 2016 r. Archiwum Państwowe w L. uzależniło przesłanie żądanych przez Ministra dokumentów od uprzedniego uiszczenia kserokopii. W piśmie 14 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej poinformował organ, że wskazani tym piśmie spadkobiercy po S. K. nie żyją oraz podał adres zamieszkania M. K.. Równocześnie pełnomocnik skarżącej stwierdził, że adresy A. K. oraz zstępnych spadkobierców nie są znane wnioskodawczyni, a ciężar ustalenia tych informacji spoczywa na organie. Pismem z 8 grudnia 2016 r. skarżąca wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. W dniu 20 stycznia 2017 r. Minister wystąpił do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie danych dotyczących J. K.(1), J. K.(2), S. K. oraz A. K.. Pismem z tego dnia Minister zawiadomił również o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, tj. 31 maja 2017 r. W dniu 27 stycznia 2017 r. Minister wystąpił do M. K. o wskazanie adresu zamieszkania A. K. oraz adresów spadkobierców wskazanych tam osób. W piśmie z dnia 6 lutego 2017 r. M. K. wskazała adres K. K. oraz poinformowała, że adresów innych spadkobierców nie zna. W piśmie z 3 sierpnia 2017 r. skarżąca wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Minister pismami z 8 sierpnia 2017 r. zwrócił się: (i) do pełnomocnika skarżącej o nadesłanie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po wskazanych tam osobach oraz adresy spadkobierców oraz aktualnego adresu zamieszkania A. K.; do K. K. w sprawie nadesłania dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po S. K. wraz z aktualnymi adresami spadkobierców; do USC w P. w sprawie nadesłania aktów zgonu wskazanych tam osób. W dniu 18 sierpnia 2017 r. K. K. wskazał dane niektórych spadkobierców oraz przedłożył odpisy dwóch postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku. W piśmie USC w P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. poproszono Ministra o uszczegółowienie danych dotyczących osób, co do których USC miał nadesłać odpisy aktów zgonu. W piśmie z 6 września 2017 r. pełnomocnik skarżącej poinformował Ministra o adresie A. K. (zaznaczając, że nie pewności co do aktualności tego adresu), a także ponownie wskazał, że ciężar ustalenia informacji dotyczących spadkobierców wywłaszczonego właściciela spoczywa na organie. Pismem z 20 października 2017 r. Minister zwrócił się do W. i E. K. o nadesłanie dokumentu potwierdzającego następstwo po J. K.(2) oraz aktualne adresy spadkobierców. Podobne wezwanie zostało tego samego dnia wystosowane do B. K., J. K.(3) oraz M. K. (w odniesieniu do zmarłego J. K.). Tego też dnia Minister wystąpił do Sądu Rejonowego w Łasku w sprawie nadesłania odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. K.. Równocześnie Minister wystąpił również ponownie do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie danych dotyczących danych adresowych. W dniu 9 listopada 2017 r. Minister poinformował, że przewidywany termin załatwienia sprawy to 31 stycznia 2018 r. 14 listopada 2017 r. wpłynęło pismo W. K., w którym nadesłano kserokopię postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K.(2) oraz wskazano adres E. W. (z d. K.), zamieszkałej aktualnie w Republice Południowej Afryki. W dniu 13 listopada 2017 r. do Ministerstwa wpłynęło pismo z Sądu Rejonowego w [...], do którego załączono odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. K.. W dniu 16 listopada 2017 r. M. K. nadesłał kserokopię postanowienia spadkowego po J.K.(1). W dniu 16 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością oraz przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Ministra. W dniu 28 listopada 2017 r. Minister wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o nadesłanie odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K.(2) (wniosek ten został zrealizowany przez Sąd dniu 3 kwietnia 2018 r.). Ponadto, Minister wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o nadesłanie odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S. K. (odpis żądanego dokumentu został nadesłany przez Sąd 10 stycznia 2018 r.). Minister pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. poinformował, że przewidywany termin zakończenia sprawy to 30 czerwca 2018 r. W dniu 20 kwietnia 2018 r. akta spawy zostały przekazane przez Ministra geodecie uprawnionemu w celu sporządzenia opinii dotyczącej aktualnej sytuacji geodezyjnej wywłaszczonej nieruchomości. Z ustaleń poczynionych telefonicznie przez asystenta sędziego w dniu 26 września 2018 r. wynika, że Minister nie wydał decyzji w sprawie. III.1. Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego w skardze z [...] marca 2018 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L., Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1965 r. znak: [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. K.; 2) stwierdzenie bezczynności i przewlekłości ww. postępowania oraz stwierdzenie, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżąca podtrzymała skargę, wskazując, że bezczynność i przewlekłość Ministra miały charakter rażący. III.2. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że przy ocenie bezczynności w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że Minister Inwestycji i Rozwoju (dawniej Minister Infrastruktury i Budownictwa) w Departamencie Orzecznictwa prowadzi ponad 4000 spraw (w tym w Wydziale Oceny Legalności Wywłaszczeń ponad 500 spraw, rozpatrywanych obecnie przez 4 referentów). W każdej z tych spraw muszą być podejmowane rozmaite czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron, jak wystąpienia o akta archiwalne, stan prawny, adresy stron itp., jak też niewidoczne, takie jak analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie treści ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć. Każda z tych czynności musi być podjęta i nie może być realizowana jednocześnie we wszystkich sprawach. Każda z ww. czynności wymaga także czasu. Z uwagi na dużą liczbę spraw podjęcie wszystkich niezbędnych czynności w każdej z tych spraw w sposób terminowy jest niemożliwe pomimo podejmowanych przez organ starań. Należy również wskazać, że sprawy te, ze względu na ilość, co do zasady rozpatrywane są według kolejności wpływu. Wskazać w tym miejscu należy, iż zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady, trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Należy zwrócić także uwagę, iż z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych można wywieść generalną zasadę, że wysoką wagę naruszeń prawa przypisuje się tym organom, które w sposób skrajnie lekceważący traktują strony, nie reagują na ich monity (ponaglenia) przez okres wielu miesięcy (albo wręcz lat) oraz tym organom, które prowadzą postępowania w sposób noszący znamiona rażącego niedbalstwa lub rażącej niekompetencji. Przypadki zaś opóźnień wynikających z dużej ilości spraw i ograniczonych zasobów kadrowych, mają charakter powszechny i nie sposób przypisać im charakteru rażącego naruszenia prawa, które powinno być zarezerwowane dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa. Równocześnie Minister podniósł, że zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. włączanie działu budownictwa do zakresu działania Ministra Infrastruktury na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. z 2018 r., poz. 101), a następnie do zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. z 2018 r., poz. 175) utrudniało terminowe podejmowanie czynności w sprawie. Spowodowało to znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw, co wynikało w szczególności z konieczności wydania nowych upoważnień dla pracowników. Zdaniem organu, tak istotne zmiany w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów musiały wpłynąć na prowadzone przez nich postępowania administracyjne. Zdaniem Ministra, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, a także zasądzenie grzywny ma charakter wyjątkowy. Powinny one przede wszystkim dyscyplinować organ, zaś ich funkcja prewencyjna (czy też restrykcyjna) powinna być uznawana tylko za uzupełniającą. Tym samym przyznanie sumy pieniężnej oraz wymierzenie grzywny powinno być stosowane tylko w przypadku uporczywego uchylania się przez organ od wydania decyzji - pomimo monitów i skarg, a także w razie dostrzeżenia w działaniu organu systematycznego działania polegającego na celowym opóźnianiu załatwiania spraw. Indywidualnie występujące opóźnienia, które nie wynikają ze złej woli organu nie powinny - zdaniem organu - skutkować stosowaniem tak dotkliwych sankcji. Uwzględniając powyższe wywody, z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych można wywieść generalną zasadę, że wysoką wagę naruszeń prawa przypisuje się tym organom, które w sposób skrajnie lekceważący traktują strony, nie reagując na ich monity (ponaglenia) przez okres wielu miesięcy (albo wręcz lat) oraz tym organom, które prowadzą postępowania w sposób noszący znamiona rażącego niedbalstwa lub rażącej niekompetencji. Przypadki zaś opóźnień wynikających z dużej ilości spraw i ograniczonych zasobów kadrowych mają charakter powszechny i nie sposób przypisywać im charakteru rażącego naruszenia prawa, które powinno być zarezerwowane dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa. Również wymierzenie grzywny za prowadzenie postępowania z umiarkowanym naruszeniem ustawowych terminów (uwzględniając stopień skomplikowania sprawy i inne uwarunkowania) należy uznać za nieuzasadnione zwłaszcza w przypadku, gdy zamierzony przez skarżącego skutek może odnieść zobowiązanie organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie lub też samo wniesienie skargi (jak w rozważanym przypadku). IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. IV.2. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r. – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.3.1. W skardze zarzucono równocześnie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12 oraz z dnia 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14, CBOSA). Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Zdaniem Sądu, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). IV.3.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Minister prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Przede wszystkim podejmowane w sprawie czynności wyjaśniające, jakkolwiek były celowe i uzasadnione, to wykonywane były w zbyt dużych odstępach czasu. Dotyczy to już wszczęcia postępowania naprawczego w związku z brakami formalnymi wniosku (po ponad dwóch miesiącach). Następnie, Minister nie podejmował jakichkolwiek czynności dowodowych między październikiem 2016 a styczniem 2017 r. Kolejne znaczne okresy zwłoki po stronie Ministra to okres luty 2017 – sierpień 2017 r., a także listopad 2017 – kwiecień 2018 r. Zdaniem Sądu, Minister zbyt późno wystosował również ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Uznając, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra jest uzasadniony, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Ministra do wydania aktu w sprawie z wniosku A. Z. z dnia 20 czerwca 2016 r. w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał, że mając na uwadze skomplikowany charakter sprawy, odpowiedni termin na wydanie aktu to dwa miesiące. Równocześnie należy podkreślić, że nie mogą uzasadniać oddalenia podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe w Ministerstwie oraz zmiany organizacyjne w Ministerstwie. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie możliwości przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. Bezzasadne jest również odwołanie się przez Ministra do zasady rozpoznawania spraw według kolejności wpływu. Przede wszystkim należy podzielić pogląd, że nie można zasady równości odnosić do bezprawności zachowania. Argumentacja Ministra prowadzi w istocie do wniosku, że w przypadku dużej ilości spraw, aby nie naruszać zasady równości, żadna sprawa nie może być rozpatrzona w terminie. Zdaniem Sądu, z zasady równości należy raczej wyprowadzić wniosek, że przede wszystkim należy podjąć kroki do zniesienia bezprawności w postaci bezczynności i przewlekłości w prowadzonych postępowań, aby zgodnie z zasadą równości, każdy mógł oczekiwać na załatwienie swojej sprawy w terminie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2016 r., I SAB/Wa 5/16, CBOSA). W niemniejszej sprawie argumentacja organu dotycząca braków kadrowych jest szczególnie nieuzasadniona w świetle zasady zaufania (art. 2 Konstytucji RP), jeżeli zważy się, że chodzi o organ, którego piastun jest równocześnie członkiem Rady Ministrów. Rada Ministrów jest konstytucyjnym organem odpowiedzialnym m. in. za przyjęcie projektu budżetu (art. 146 ust. 4 pkt 5 Konstytucji). Inaczej zatem niż ma to miejsce np. w odniesieniu do sądów lub samorządowych kolegiów odwoławczych, chodzi o organ, który ma wpływ na ustalenia budżetowe wpływające na stan liczbowy kadr zatrudnionych w aparacie administracyjnym. IV.4. Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy Sąd miał na uwadze skomplikowany charakter rozpoznawanej sprawy. Chodzi tu w szczególności o skompletowanie akt archiwalnych (w świetle zasady prawdy obiektywnej organ nie może tu poprzestać na odpisach dokumentów z tych akt dostarczonych przez stronę), a przede wszystkim o ustalenie kręgu uczestników. Pamiętać należy, że chodzi o ocenę legalności decyzji wydanej przed kilkudziesięcioma laty, kiedy zwykle ówcześni właściciele już nie żyją. Ustawodawca nie wyposażył przy tym organu nadzoru w szczególne uprawnienia "śledcze", które ułatwiałyby mu czynienie ustaleń w tym zakresie. Brak jest również centralnej bazy danych, w której odnotowywane byłyby dane dotyczące sądowych stwierdzeń nabycia spadku. Sąd nie podziela przy tym stanowiska pełnomocnika skarżącej, że ciężar ustalenia danych spadkobierców w postępowaniu nadzorczym spoczywa wyłącznie na organie. W utrwalonym orzecznictwie NSA podkreśla się, że strona zobowiązana jest współdziałać z organem w wyjaśnieniu sprawy. Dotyczy to zwłaszcza spraw wszczętych na wniosek strony i prowadzonych w jej interesie (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., II OSK 1291/12, CBOSA). Doświadczenie orzecznicze z wielu podobnych do niniejszej tzw. spraw rewindykacyjnych wskazuje zresztą, że wnioskodawcy z reguły w sposób bardzo aktywny i samodzielny starają się ustalić dane wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli. Nie może to zresztą dziwić, skoro wnioskodawcy w postępowaniach tych dążą, poprzez obalenie domniemania prawidłowości ostatecznych decyzji wywłaszczeniowych, do odzyskania nieruchomości lub uzyskania odszkodowania. Należy również zauważyć, że Minister oczekiwał w niniejszej sprawie kilkukrotnie na udzielenie odpowiedzi przez inne organy administracji publicznej lub sądy. Minister winien wysyłać wcześniej ponaglenia do tych organów, ale trudno w takiej sytuacji mówić o rażącej przewlekłości postępowania. IV.5. Sąd za zasadne uznał wymierzenie Ministrowi grzywny w kwocie 2000 zł oraz przyznanie skarżącej od Ministra sumy pieniężnej w tej samej kwocie (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli chodzi o grzywnę, to jej wymierzenie jest fakultatywne (tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim). Środek ten ma pełnić nie tylko funkcję represyjną, ale również funkcję prewencyjną, tj. ma na celu mobilizować organ do podjęcia działań naprawczych w przyszłości. O samym zastosowaniu grzywny przesądziły znaczny okres, jaki minął od złożenia wniosku przez skarżącą, a także przyznany przez Ministra systemowy problem (braki kadrowe) w aparacie administracyjnym obsługującym Ministra. Wymierzenie grzywny w takim przypadku ma mobilizować Ministra do podjęcia działań zmierzających do wzmocnienia obsady kadrowej odpowiedniej jednostki Ministerstwa. Równocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające będzie orzeczenie względnie niskiej grzywny w wysokości 2000 zł. Należy przypomnieć, że grzywna ta może być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.). Rzeczone przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2017 r. wynosiło 4271,51 zł (zob. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. M.P. z 13 lutego 2018 r., poz. 187). Maksymalna kwota grzywny, jaka mogła być wymierzona Ministrowi to 42 715,10 zł. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy adekwatną grzywną będzie kwota 2000 zł. Z jednej strony kwota ta nie ma charakteru symbolicznego i realizuje funkcję represyjną i prewencyjną grzywny. Z drugiej strony, Sąd wziął pod uwagę skomplikowany charakter niniejszej sprawy. Mając na uwadze te same okoliczności Sąd uznał, że skarżącej winna być przyznana suma pieniężna w kwocie 2000 zł, czyli w kwocie odpowiadającej około 10 % maksymalnej kwoty tej sumy, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna, której wymierzenie jest również oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy kwota 2000 zł jest kwotą adekwatną. Nie ma ona charakteru symbolicznego, a równocześnie uwzględnia to, że długotrwałość przedmiotowego postępowania nie została zawiniona (w ujęciu subiektywnym) przez pracowników organu. W szczególności brak dowodów na celowe przewlekaniu postępowania przez Ministra (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). Reasumując, kwoty grzywny i sumy pieniężnej określone w wyroku uznać należy za adekwatne do okoliczności niniejszej sprawy (por. np. wyrok NSA z 21 września 2018 r., I OSK 416/17, CBOSA, dotyczący bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa Ministra w rozpoznaniu odwołania). Bezzasadne jest przy tym twierdzenie Ministra, że możliwość zasądzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej należy ograniczyć do przypadków wyjątkowych. Teza taka nie wynika ani z wykładni językowej, ani systemowej lub celowościowej art. 149 § 2 p.p.s.a. IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.