I OSK 231/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 286/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Drwinia 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej Rozdziału 7 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza nieważność Rozdziału 7 załącznika do zaskarżonej uchwały; 3. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 06 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 286/21 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy [...] (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2020, poz. 5270 - dalej również jako: "Uchwała") zaskarżając tę uchwałę w części tj. w zakresie w jakim określa wytyczne dla Wójta Gminy katalogiem otwartym ("w szczególności’) - § 2 ust. 2 Uchwały; w zakresie w jakim określa zadania w ramach gospodarowania nieruchomościami, katalogiem otwartym ("w szczególności") - § 3 ust. 1 Uchwały; - w zakresie w jakim określa zadania w ramach prowadzenia ewidencji gminnego zasobu nieruchomości, katalogiem otwartym ("w szczególności") - § 4 ust. 1 Uchwały; w zakresie w jakim określa elementy Planu Wykorzystania Zasobu, katalogiem otwartym ("w szczególności") - § 5 ust. 1 Uchwały; - w zakresie w jakim określa wypadki nabywania nieruchomości, katalogiem otwartym ("w szczególności") - § 6 ust. 1 Uchwały; w zakresie w jakim określa zasady użyczenia nieruchomości - Rozdział 7 Uchwały; w zakresie w jakim określa wypadki obciążenia nieruchomości, katalogiem otwartym (,,w szczególności") - § 13 ust. 1 Uchwały;. w zakresie w jakim określa sposoby prowadzenia działalności windykacyjnych, katalogiem otwartym ("w szczególności") - § 14 ust. 1 Uchwały. Ponadto zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca. 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm. – dalej jako: "u.s.g."), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie zaskarżoną uchwałą zasad użyczenia nieruchomości, w sytuacji gdy przepis ten nie zawiera kompetencji do stanowienia przez radę gminy w tym zakresie. Sąd Wojewódzki oddalając skargę wskazał, że przepis art. 18 ust 2 pkt 9a u.s.g. stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Sąd Wojewódzki wskazał, że prawdą jest, że przepis ten nie obejmuje uchwalania zasad dotyczących oddawania mienia gminnego w użyczenie. Tym niemniej przepisy zawarte w Rozdziale 7 nie nadają radzie gminy takich kompetencji tj. kompetencji związanych z podejmowaniem uchwał dotyczących zasad oddawania mienia gminnego w użyczenie. Zapisy te dotyczą zasad przekazywania nieruchomości jednostkom organizacyjnym gminy (w tym także na podstawie umowy użyczenia) i jak najbardziej mieszą się w kompetencjach przyznanych radzie gminy regulacją zawartą w art. 40 ust 2 u.s.g. Podkreślono, że zapisy te nie wkraczają w kompetencje, jakie radzie gminy nadaje art. 18 ust 2 pkt 9a u.s.g. a w kompetencje dotyczące podejmowania uchwał w sprawach zasad, na jakich organy wykonawcze gminy będą zawierały umowy dotyczące mienia gminnego, które to umowy przekraczają zakres zwykłego zarządu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prokurator zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483 z póżn. zm.), art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a i art. 91 ust 1 i art. 40 ust 2 pkt 3 u.s.g., przez błędną wykładnię skutkującą przekroczeniem delegacji ustawowej, prowadząc do określenia zaskarżoną Uchwałą katalogów otwartych w kwestionowanych zapisach Uchwały oraz do określenia zasad użyczenia nieruchomości, w sytuacji gdy przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a nie zawiera kompetencji do stanowienia przez radę gminy w tym zakresie. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się częściowo zasadna. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. 1. Z opisanych poniżej przyczyn zgodzić trzeba się z Prokuratorem, że Rozdział 7 Uchwały, który został zatytułowany "Przekazywanie nieruchomości jednostkom organizacyjnym gminy" jest obarczony wadami, które uzasadniały stwierdzenie jego nieważności. Rozdział ten obejmował przepis § 12, który podzielono na 9 ustępów. Zgodzić należy się, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy oraz, że na podstawie art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Generalnie jednak zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast regulacja zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. jest wyjątkiem od reguły, a zatem musi być ona wykładana ściśle. Zaakcentować trzeba, że tak zakreślona, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego i kompetencja organu gminy nie wyklucza obowiązku wydawania aktów na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 07 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 1748/09). Rada nie może w szczególności, ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. I OSK 873/14, wyrok NSA z 07 października 2020 r. sygn. I OSK 2141/18). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Potwierdzeniem konstytucyjnych rozwiązań systemowych jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W badanej sprawie nie ma sporu co do tego, że zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Skoro natomiast akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może zatem ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby bowiem do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. III OSK 6829/21). Niezależnie więc, od intencji rady gminy, towarzyszących podjęciu zaskarżonej Uchwały, należało wziąć pod uwagę, że brzmienie Rozdziału 7 Uchwały, w zasadniczej mierze, stanowiło w istocie niedopuszczalną modyfikację i powtórzenie przepisów rangi ustawowej. Przepis § 12 ust. 1 Uchwały stanowił modyfikację przepisu art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej jako: "u.g.n." (Dział II - Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego). Przepis ten w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały stanowił, że nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością. Z kolei sposób ustanowienia trwałego zarządu, o czym mowa w § 12 ust. 2 zaskarżonej Uchwały ustawodawca uregulował w przepisie art. 45 ust. 1 u.g.n. Dalej należy wskazać, że § 12 ust. 3 Uchwały stanowił powtórzenie i modyfikację przepisu art. 84 ust. 3 u.g.n. regulującego zasady i przypadki udzielania bonifikat. Zauważyć trzeba zatem, że jeżeli sam ustawodawca uregulował: podstawy prawne władania przez państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej gruntami należącymi do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, sposób ustanowienia trwałego zarządu, czy przypadki udzielania bonifikat to nie sposób przyjąć, aby jednocześnie uregulowanie tych samych kwestii w drodze delegacji powierzył radzie gminy. Ponadto, jakkolwiek, w niniejszej sprawie rada gminy podstaw prawnych swojego działania upatrywała w art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a u.s.g. to zwrócić trzeba uwagę, że przepis ten, stanowiący wyjątek, nie wymienia użyczenia. Fakt ten zaakcentowano słusznie również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy jednocześnie zauważyć, że pojęcie "użyczenia" zostało zdefiniowane w § 1 ust. 2 pkt 10 Uchwały, poprzez wskazanie, iż należy przez to rozumieć użyczenie w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Opisana powyżej ingerencja Rady Gminy w uregulowania rangi ustawowej (poprzez ich modyfikację) - do czego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku się nie odniesiono - powoduje jednak, że kontrola legalności Rozdziału 7 zaskarżonej Uchwały, z uwzględnieniem tego kontekstu, zasadnym czyni stanowisko Prokuratora o naruszeniu art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Dlatego też trafnie Prokurator zarzucił Radzie Gminy [...] naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a i art. 91 ust 1 i art. 40 ust 2 pkt 3 u.s.g. w zakresie dotyczącym Rozdziału 7 zaskarżonej Uchwały. 2. Niezasadnie natomiast Prokurator zarzuca, że do naruszenia prawa w niniejszej sprawie doszło również poprzez określenie katalogów otwartych we wskazanych przez niego w skardze przepisach Uchwały. Analiza argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że Prokurator w samym tylko posłużeniu się przez uchwałodawcę zwrotem "w szczególności" upatruje przekroczenia przez niego granic upoważnienia ustawowego. Treść zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego Uchwały wskazuje, że stanowisko to jest błędne. W ocenie Sądu, w zaskarżonej Uchwale uchwałodawca posłużył się zwrotem "w szczególności" po wcześniejszym odwołaniu do regulacji ustawowych (por. § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 5 ust. 1). Analiza tych przepisów uzasadnia wniosek, że używając wyrażenia "w szczególności" - dookreśla się (przykładowo) regulowane kwestie w sposób szczegółowy. A zatem należy uznać, że choć katalog - określonych w sposób ogólny - kwestii mógłby zostać uzupełniony o inne jeszcze elementy, spoza zakresu wskazanego jako "w szczególności", to krąg tych elementów, tak czy inaczej, pozostaje zamknięty, gdyż musi być interpretowany w powiązaniu z regulacjami ustawowymi, które mają charakter ogólny. Usytuowanie takich przepisów bezpośrednio po regulacjach o charakterze ogólnym wskazuje, że użycie zwrotu "w szczególności" odsyła właśnie do tych wstępnych postanowień przepisów. W konsekwencji, wszystkie niewymienione w regulacjach kwestie muszą mieścić się w kategoriach opisanych w sposób ogólny. Z tych powodów, słusznie uznał Sąd Wojewódzki, że brak było podstaw do przyjęcia aby rada gminy w sposób istotny naruszyła prawo. Katalogi zostały w istocie ograniczone poprzez ich pierwotne ujęcie, które ma charakter ogólny i w którego zakresie muszą mieścić się wszelkie zadania szczegółowe. Nie może równocześnie budzić wątpliwości fakt, że pojęcie zasad należy rozumieć jako zbiór podstawowych reguł postępowania dla organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, a zasady te z natury musi cechować pewna doza ogólności (por. wyrok NSA z dnia 03 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 3307/15). Dlatego - zważywszy na konkretne uwarunkowania badanej sprawy - również w pozostałym zakresie niezasadnie podniesiono zarzut naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały zważywszy na zarzucaną przez Prokuratora wadliwość § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, § 13 ust. 1 oraz § 14 ust. 1 Uchwały. Z tych względów, w zakresie dotyczącym Rozdziału 7 zaskarżonej uchwały, orzeczono na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 94 ust. 1 in fine u.s.g. (pkt 1 i 2 sentencji wyroku). W pozostałej części orzeczono w oparciu o art. 184 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Ponieważ skarga kasacyjna wniesiona przez Prokuratora od wyroku oddalającego skargę okazała się skuteczna, nie było podstaw do zasądzenia wnioskowanego przez Gminę [...] zwrotu kosztów postępowania.