I OW 322/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy F. z dnia 30 listopada 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy F. a Wójtem Gminy K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.D. o pomoc w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pogrzebu oraz w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności postanawia wskazać Wójta Gminy F. jako organ właściwy w sprawie 1 Wnioskiem z dnia 30 listopada 2020 r. Wójt Gminy F. wniósł - na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa - o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" [winno być "sporu o właściwość"] pomiędzy "Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w F." [winno być "Wójtem Gminy F."] a "Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K." [winno być "Wójtem Gminy K."] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.D. (dalej zainteresowana) o pomoc w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pogrzebu oraz w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 15 października 2020 r. wpłynęły do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w F. (dalej GOPS w F.) akta zainteresowanej przekazane przez MOPR S., dotyczące ponownego rozpatrzenia wniosku o pomoc w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pogrzebu syna zainteresowanej. Podczas wywiadu 27 października 2020 r. zainteresowana zgłosiła potrzebę pomocy w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Z posiadanych informacji wynika, że zainteresowana otrzymała tymczasowe schronienie u siostry, do czasu uzyskania świadczenia emerytalnego, ale mimo obowiązku ustawowego, nie dopełniła formalności związanych z zameldowaniem na pobyt czasowy powyżej 30 dni, więc trudno stwierdzić, czy w danej gminie koncentruje czynności życiowe, skoro często zmienia miejsce zamieszkania. Zainteresowana nie jest w stanie określić jednoznacznie miejsca zamieszkania, w którym wiązałaby plany na przyszłość, a tym samym wskazać, gdzie zamierza zamieszkać na pobyt stały. Zainteresowana nie podaje informacji, gdzie zamieszkiwała przed pobytem w S. Ostatnim aktualnym miejscem zameldowania na pobyt stały jest [...], gmina K. Po zapoznaniu się ze sprawą GOPS w F. uznał, że nie jest organem właściwym miejscowo do załatwienia sprawy, lecz GOPS w K. Zainteresowana przebywa jedynie czasowo na terenie Gminy F. od kwietnia 2020 r., poprzednio zamieszkiwała w S. przez około 2 lata, poprzednie miejsce zamieszkania nie jest znane organowi. Zainteresowana nie wskazała gdzie przebywała przed pobytem w S. GOPS w F. nie jest "gminą właściwą miejscowo do rozpatrzenia sprawy". W tej sytuacji powstał spór "kompetencyjny" [winno być "o właściwość"], którego rozstrzygnięcie przez NSA jest konieczne. Spory kompetencyjne ", czyli" [winno być "i"] spory o właściwość mogą występować w praktyce jako spory negatywne lub pozytywne. Ze sporami kompetencyjnymi ["i sporami o właściwość"] negatywnymi mamy do czynienia wówczas, gdy żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Nie dochodzi wtedy do wydania decyzji w konkretnej sprawie administracyjnej, a więc do jej rozstrzygnięcia. Spory kompetencyjne ["i spory o właściwość"] pozytywne powstają wówczas, gdy kilka organów administracyjnych chce podjąć i podejmuje działania zmierzające do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zakładają zatem one, że są właściwe w jednej i tej samej sprawie. W powyższej sprawie występuje negatywny spór o właściwość. Wniesiono o rozstrzygnięcie przez NSA niniejszego "sporu kompetencyjnego" [winno być "sporu o właściwość"] i wskazanie organu, który jest właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Pismem z 1 lutego 2021 r. odpowiedź na wniosek złożył Wójt Gminy K., w którym poinformował, że zainteresowana od lat nie przebywa pod adresem zameldowania na pobyt stały w miejscowości [...] K. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej ups), właściwość miejscową gminy dla realizacji zadań przewidzianych w ustawie ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W myśl art. 25-28 kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 kc). Wskazać należy na ugruntowane już orzecznictwo sądowe, traktujące o sposobie ustalenia miejsca zamieszkania osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Organ przytoczył właściwy fragment uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z 5.3.2015 r. II SA/Sz 1135/14, w którym powołano się na postanowienie NSA z 24.9.2014 r. I OW 96/14. Zainteresowana od lat nie mieszka na terenie Gminy K. Nie można uznać jej za osobę bezdomną, gdyż w chwili obecnej przebywa u siostry na terenie Gminy F. i deklaruje, że będzie tam przebywała przynajmniej do momentu uzyskania praw emerytalnych. Zainteresowana w żaden sposób nie wskazuje, że po uzyskaniu praw emerytalnych zamierza osiedlić się na terenie Gminy K. Obecnie przebywa i zamierza przebywać przez bliżej nieokreślony czas na terenie Gminy F., dlatego Kierownik GOPS w K. stoi na stanowisku, że właściwa miejscowo do udzielenia pomocy jest Gmina zamieszkania zainteresowanej, czyli F.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, na który powołuje się Wójt Gminy K., że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10.2.2009 r. I OW 164/08; 27.6.2013 r. I OW 41/13; S. Dmowski aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 166 uw. 3). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2.9.2009 r. I OW 85/09). Wójt Gminy F. wskazał, że przynajmniej od kwietnia 2020 r. zainteresowana przebywa i zamieszkuje na terenie Gminy F. Z oceny sytuacji osoby lub rodziny i wniosków pracownika socjalnego, zamieszczonej w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z 9 listopada 2020 r. wynika, że zainteresowana "jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe. Klientka posiada dwoje dorosłych dzieci które zamieszkują w Szwajcarii są osobami schorowanymi nie są w stanie obecnie pomagać matce finansowo. Dochodem klientki w m-cu wrześniu 2020 r. była pomoc finansowa od siostry T.L. w wysokości 80 zł, w październiku także miała taki dochód. Klientka do miesiąca marca 2020 r. otrzymywała pomoc finansową nieregularną od swoich dzieci zamieszkałych w Szwajcarii. Obecnie klientka mieszka w F. u swojej siostry która udziela jej schronienia i pomocy żywnościowej. Jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W piśmie z PUP O. pracownik jednostki wskazał iż Pani A.D. zam. [...] nie podaje innego adresu do kontaktu z Urzędem. Przed zamieszkaniem u siostry klientka zamieszkiwała w S., na pytanie gdzie zamieszkiwała przed pobytem w S. nie umiała odpowiedzieć. Klientka była zameldowana na pobyt stały w G. od 1987 r., jednak w dniu 8 lipca 1998 r., została wymeldowana. W związku z zamieszkiwaniem na terenie naszej gminy Pani A. zwróciłam się do spółdzielni mieszkaniowej w F. gdzie zamieszkuje Pani T. która udziela tymczasowego schronienia dla siostry czy zgłosiła siostrę do naliczenia opłat czynszowych. Prezes spółdzielni w odpowiedzi napisał iż pod danym adresem zamieszkuje i jest zgłoszona tylko jedna osoba. W maju 2021 r. będzie przysługiwała klientce emerytura, do tego czasu ma zamiar przebywać u siostry. W kwietniu 2020 r. zmarł syn Pani A., z którym klientka zamieszkiwała w S. Zainteresowana w dniu 2 kwietnia br. pochowała syna A.D. (...) Klientka nie jest w stanie określić na jak długi okres będzie zamieszkiwać u siostry w F. Z rozmowy z Panią T.L. ustalono, iż siostrze udziela schronienia do czasu otrzymania przez nią świadczenia emerytalnego. (...)". W oświadczeniu z 27 października 2020 r. zainteresowana wskazała, że mieszka pod adresem: [...]; "Na chwilę obecną mieszkam w F. mam zamiar mieszkać na stałe, ale jaki los spotka mnie tego nikt nie wie" (w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych). W dokumentach zalegających w aktach sprawy zainteresowana niekonsekwentnie podawała swoje miejsce zamieszkania (zob. decyzję SKO w S. z [...] września 2020 r. nr [...], kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w S., notatka służbowa z 29 kwietnia 2020 r., składane w sprawie oświadczenia i wniosek o przyznanie zasiłku celowego), co wskazuje na zmiany miejsca jej zamieszkania. W niniejszej sprawie należy jednak uwzględnić stan najbardziej aktualny, tj. wyłaniający się z kwestionariusza z 9 listopada 2020 r. i oświadczenia z 27 października 2020 r. Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że miejscem zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 25 kc jest F., w której to miejscowości znajduje się centrum spraw życiowych zainteresowanej. Dlatego organem właściwym do rozpoznania wniosku zainteresowanej jest Wójt Gminy F. (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.