II SA/Po 147/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020r. nr [...], II. Zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 25 ustawy z dnia [...] lutego 2020 r. o zmianie Prawa budowlanego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2020r. poz.1333 ze zm.), Starosta P. odmówił inwestorowi - Gminie [...] - zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie pasa drogowego w zakresie lokalizacji nowych stanowisk postojowych dla komunikacji miejskiej i międzymiastowej wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...], położonych w P. przy ul. [...]. Organ uznał, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulicy [...] (opubl.: Dz.Urz. Woj.Wlkp. z 2008 r., Nr [...], poz. 2532) - dalej także jako "m.p.z.p.". Decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] (zwanej dalej także "inwestorem" lub "skarżącą") z dnia [...] września 2020 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Do wniosku załączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego, a także decyzje wydane przez Prezydenta Miasta P. zezwalające na lokalizację nowego zjazdu oraz przebudowę dwóch istniejących zjazdów z drogi publicznej. W ramach przeprowadzonego postępowania Starosta P. postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nałożył na inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji w zakresie sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. - uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r., poprzez: - uwzględnienie treści § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p., który nakazuje zachowanie istniejącego parkingu przeznaczonego w szczególności na potrzeby obsługi dworca kolejowego; - uwzględnienie zapisu § 18 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p., który zakazuje lokalizacji nowych zjazdów w liniach rozgraniczających drogę; - sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) poprzez przedstawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działek, wskazując stan istniejący i projektowany w oparciu o obowiązujący m.p.z.p. Pismem z dnia [...] października 2020 r. Inwestor ustosunkował się do powyższego postanowienia Starosty wyjaśniając, że projektowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. Inwestor podniósł, że funkcja parkingu zostanie zachowana, gdyż inwestycja ma polegać przede wszystkim na dokonaniu "korekty" istniejącego parkingu dla samochodów osobowych oraz dostosowaniu ich do wymogów określonych przez przepisy techniczno-budowlane. Ponadto przeznaczenie istniejącego parkingu w szczególności na potrzeby obsługi dworca PKP nie oznacza, że nie może być on wykorzystywany na inne cele. Podniesiono, że realizację inwestycji w proponowanym przez inwestora kształcie umożliwiają również decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]), zmieniona następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. ([...]), na mocy których Starosta P. zatwierdził projekt budowlany dla przedsięwzięcia, które również dotyczyło przebudowy pasa drogowego. W zakresie zarzutu naruszenia § 18 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. inwestor wyjaśnił, że lokalizacja planowanych zjazdów jest zgodna z m.p.z.p. – jego częścią tekstową i graficzną. Inwestor podniósł ponadto, że stosowny bilans dotyczący powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działek, wskazujący stan istniejący i projektowany, został zamieszczony w tomie I projektu budowlanego, na stronie 5 w punkcie 3.2. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Starosta P. wyjaśnił, że planowana inwestycja obejmuje przebudowę pasa drogowego ulicy [...] w zakresie m.in. likwidacji miejsc parkingowych wytyczonych na terenie istniejącego po 2005 roku parkingu (z 54 miejsc na 24 miejsc postojowych). Na terenie zlikwidowanych miejsc parkingowych planuje się także wykonanie wiat, peronów, zatok autobusowych, tym samym zmieniając funkcję terenu. W miejscu likwidowanych miejsc parkingowych powstać ma zintegrowany węzeł przesiadkowy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 27 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1944 ze zm.), co w istocie świadczy o zmianie sposobu użytkowania części dotychczasowego terenu. Tym samym teren objęty wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przynajmniej częściowo utraci funkcję parkingu w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), co jest niezgodne z m.p.z.p. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Gmina [...] wniosła odwołanie od opisanej powyżej decyzji Starosty, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust.4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także naruszenie § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzucono również naruszenie § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuzasadnione powoływanie się na definicję "parkingu", sformułowaną w § 3 pkt 25 tego rozporządzenia i uznanie, że projektowana inwestycja spowoduje zmianę sposobu użytkowania parkingu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływanej jako "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w części dyspozytywnej i w tym miejsce przywołał podstawę prawną art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że teren, na którym planowana jest inwestycja, objęty jest postanowieniami m.p.z.p., co obliguje organ do zbadania zgodności projektowanych rozwiązań z jego zapisami. Jak wynika z załącznika graficznego do m.p.z.p., obszar inwestycji został oznaczony jako [...] - ulica główna. Dla tego terenu, stosownie do § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p., obowiązuje nakaz zachowania istniejącego parkingu, służącego w szczególności dla obsługi dworca kolejowego. Stosując wykładnię językową słowa "zachować" Wojewoda stanął na stanowisku, iż intencją organu odpowiedzialnego za sporządzenie m.p.z.p. było utrzymanie istniejącego na terenie [...] parkingu, nie zmieniając jego konstytutywnych elementów. Toteż, zdaniem Wojewody, przepis § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. interpretować należy w taki sposób, że plan ten dopuszcza dokonywanie budowy, przebudowy, czy też remontu rzeczonego parkingu, jednak nie może to doprowadzić do naruszenia przeznaczenia tego terenu. Nie ma przy tym znaczenia na jakie potrzeby parking ten ma być wykorzystywany, gdyż m.p.z.p. posługuje się stwierdzeniem "w szczególności dla obsługi dworca kolejowego'', co wprost przesądza o otwartym katalogu możliwych celów, dla których parking ten zostanie użyty. W ocenie Wojewody kluczowym jest sam nakaz zachowania parkingu. Mając to na uwadze Wojewoda uznał, że inwestycja zakładająca zmianę przeznaczenia jego znacznej części na potrzeby utworzenia w to miejsce zatok autobusowych wraz z niezbędną infrastrukturą, nie daje się pogodzić z nakazem zachowania istniejącego parkingu, wyrażonym w m.p.z.p. Zdaniem Wojewody realizacja robót budowlanych, na skutek których dojdzie do znaczącego ograniczenia liczby miejsc parkingowych oraz do przeznaczenia części parkingu na potrzeby związane z komunikacją miejską i międzymiastową, nie daje się pogodzić z nakazem utrzymania parkingu, ustanowionym przez § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. Wojewoda podniósł także, że projekt budowlany inwestycji obarczony jest brakami formalnymi, do których zaliczyć można brak wymaganego przez m.p.z.p. uzgodnienia zakresu prac archeologicznych. Jak bowiem stanowi § 13 ust. 3 m.p.z.p., na obszarze objętym planem wymagane jest zgłoszenie prac ziemnych związanych z zagospodarowaniem lub zabudową terenu - do W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w celu ustalenia obowiązującego inwestora zakresu prac archeologicznych. Dodatkowo, zdaniem Wojewody, inwestor winien był uzgodnić projekt budowlany z zarządcą drogi, czego także nie uczynił. Mając to na uwadze Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niespełnienie przesłanki uregulowanej w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. G. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła: 1. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.; 2. naruszenie § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że planowana inwestycja narusza postanowienie § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. w zakresie, w jakim nakazuje ono zachowanie istniejącego parkingu, służącego w szczególności dla obsługi dworca kolejowego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca Gmina podniosła, że Wojewoda arbitralnie, dążąc do z góry założonego celu, stosuje środki prawne mające ten cel uzasadnić. Skarżąca podniosła zarzut niewłaściwej wykładni słowa "zachować" ujętego w m.p.z.p. oraz nieuprawnionego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w rozstrzygnięciu zaprezentował Wojewoda. Skarżąca następnie wyjaśniła, że planowana inwestycja jest przebudową drogi stosownie do art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego, a planowane roboty budowlane w żaden sposób nie zmieniają przeznaczenia (jak wskazuje błędnie organ II instancji) terenu objętego pracami – w dalszym ciągu utrzymany zostanie pas drogowy ulicy głównej ([...]). Granice pasa drogowego nie zostaną zmienione i nadal pozostaje zachowana funkcja użytkowa zgodna z postanowieniami m.p.z.p. Przywołując przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), w szczególności § 1 ust. 1 oraz ust 3, oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w szczególności art. 1 pkt 1, pkt 29, pkt 30, a także ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególności art. 4 pkt 2 i pkt 3, skarżąca podniosła, że droga w swym wydzielonym pasie terenu jest budowlą, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem i służy w swej podstawowej funkcji do ruchu lub postoju pojazdów. Odnosząc się do treści m.p.z.p. - uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., skarżąca podniosła, że jej § 18 ust. 2 wskazuje, iż do realizacji dróg publicznych i parkingów mają zastosowanie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a następnie w ust. 3 ustala się zachowanie istniejącego parkingu, służącego w szczególności dla obsługi dworca kolejowego; miejsca postojowe nie mogą być bilansowane dla obsługi terenów wyznaczonych na obszarze objętym planem. Zdaniem skarżącej, wykładnia § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. odnosząca się do sformułowania "zachować istniejący parking" powinna prowadzić do przekonania, że w tej części drogi należy lokalizować miejsca nadające się do postoju (parkowania). Tym samym, zdaniem skarżącej, m.p.z.p. nie określa dla jakiego użytkownika czy pojazdu mają być dedykowane miejsca nadające się do postoju, stanowi tylko, że ma w szczególności służyć obsłudze dworca kolejowego, czyli podróżnym, przy czym nie przekazano go podmiotowi władającemu dworcem kolejowym. Skarżąca wskazała, że podróżni mają prawo i mogą korzystać z całej gamy środków komunikacji: rowery, samochody osobowe, komunikacja miejska i podmiejska, a zarządca drogi winien im to zapewnić. Do realizacji tego celu niezbędne jest wyposażenie drogi w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu (miejsca postojowe, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, pętle autobusowe itd.), co wynika także bezpośrednio z art. 20f ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zarządca drogi jest obowiązany uwzględniać uchwały rady gminy, w których dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców wskazane zostaną wstępne miejsca lokalizacji nowych przystanków komunikacyjnych oraz udostępnić nieodpłatnie gminie na jej wniosek część pasa drogowego w celu budowy, przebudowy i remontu wiat przystankowych lub innych urządzeń służących do obsługi podróżnych. Skarżąca podkreśliła, że zarządcą drogi, na której ma mieć miejsce inwestycja, jest Prezydent Miasta P.. Skarżąca podniosła także, że z § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. nie wynika obowiązek zachowania istniejącego parkingu znajdującego się na działkach [...] w całości. Ustalenia dotyczące zachowania parkingu, służącego w szczególności (między innymi) do obsługi dworca kolejowego, nie precyzują, czy istniejący parking ma być zachowany w całości, czy w części oraz ile miejsc postojowych (parkingowych) należy zachować i dla jakiego użytkownika. Jednocześnie zwrócono uwagę na to, że w dniu uchwalania treści m.p.z.p. obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717), która w art. 15 ust. 2 pkt 9 wskazywała, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowywania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zdaniem skarżącej, w świetle powołanych przepisów (treści postanowienia m.p.z.p.) zakaz zabudowy, który wprost nie wynika z treści planu, nie może być wyinterpretowany z jego treści (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 29/18). Zdaniem skarżącej w świetle powyższych wyjaśnień należy uznać, że przebudowa pasa drogowego, polegająca na lokalizacji wiat, peronów, zatok autobusowych, jest zgodna z ustaleniami planu, a w konsekwencji brak jest przeszkód do udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała, że w ramach wyznaczonego przeznaczenia terenu zgodnie z treścią m.p.z.p. na danym terenie może być zlokalizowany obiekt budowlany pełniący funkcję komunikacyjną o parametrach technicznych drogi głównej. Przeznaczenie terenu ([...]) wyznacza cel, któremu teren ma służyć. Natomiast sposób zagospodarowania terenu (użytkowania terenu) informuje o działaniach i zadaniach, czyli funkcji wyznaczonego terenu. Projektowane wiaty, zadaszenia, zatoki autobusowe, podobnie jak część istniejącego parkingu, pełnić będą funkcję komunikacyjną, drogową - zgodnie z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Dodatkowo skarżąca wskazała, że projekt budowlany przebudowy pasa drogowego w zakresie lokalizacji nowych stanowisk postojowych dla komunikacji miejskiej i międzymiastowej wraz z infrastrukturą techniczną nie obejmuje budowy zjazdów, zatem nieuprawnione jest stanowisko Wojewody o naruszeniu przez skarżącą art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej nie można wymagać opracowań wskazanych w art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który dotyczy zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, ponieważ w zakresie planowanej inwestycji objętej wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2020 r. nie przebudowuje się ani nie buduje połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. Podobnie, odnosząc się do wskazanych przez Wojewodę braku uzgodnienia inwestycji z konserwatorem zabytków skarżąca podniosła, że mogły być usunięte na etapie postępowania organu I instancji, poprzez nałożenie obowiązku ich usunięcia w formie postanowienia. Kończąc skarżąca Gmina [...] podniosła, że w dacie wydania decyzji obowiązywał art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje niedające się usunąć wątpliwości tłumaczyć na korzyść strony, na którą nakładany jest obowiązek prawny. Jak wynika z uzasadnienia ustawy zmieniającej, celem jej wprowadzenia jest ograniczenie ryzyka obciążenia strony negatywnymi skutkami niejasności przepisów - strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z niejasnych i nieprecyzyjnych przepisów. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...], odmawiającą skarżącej Gminie P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie pasa drogowego w zakresie lokalizacji nowych stanowisk postojowych dla komunikacji miejskiej i międzymiastowej wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...], położonych w P. przy ul. [...]. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skoro postępowanie zostało wszczęte [...] września 2020 r., to zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) przepisami mającymi zastosowanie do niniejszej sprawy są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r., od której to daty obowiązuje wskazana nowelizacja. W tym zakresie organy administracji prawidłowo zastosowały w sprawie przepis art. 25 ustawy nowelizującej. Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2020r. poz.1333 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (pkt 1 lit. a). Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Zaś zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została wydana po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego stronie do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, zgodnie z postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Należy zgodzić się z Wojewodą, że w rozpatrywanym przypadku podstawą prawną do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy wydania pozwolenia na budowę stanowi przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem inwestor nie zastosował się do wszystkich obowiązków nałożonych na niego postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz nie przedłożył wymaganego, zdaniem Wojewody uzgodnienia inwestycji z konserwatorem zabytków oraz uzgodnienia z zarządcą drogi. W świetle takiej argumentacji organów administracji Wojewoda prawidłowo skorygował decyzję Starosty [...] poprzez wskazanie jako podstawy prawnej decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulicy [...] (opubl.: Dz.Urz. Woj.Wlkp. z 2008 r., Nr [...], poz. 2532) - dalej powoływany jak dotychczas jako "m.p.z.p.". Kwestią sporną jest niezgodność planowanej inwestycji z zapisami wymienionego planu miejscowego. Rozpatrujące sprawę organy administracji architektoniczno-budowlanej uznały, że niegodność ta dotyczy § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p., które zawarte zostały w rozdziale VII tej uchwały - Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy istotna jest treść całego § 18 planu. I tak, zgodnie z § 18 ust. 1 m.p.z.p., modernizacja układu komunikacyjnego obejmuje: 1) budowę skrzyżowania z ruchem okrężnym ulicy głównej [...] (ul. Z. S.) z ulic lokalnych (ul. [...]) i zjazdem do wyznaczonych terenów w szczególności obiektów handlowych (UC) oraz powiązania z ul. [...]; 2) modernizację ul. [...]. 2. Do realizacji dróg publicznych i parkingów mają zastosowanie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. 3. W pasie drogowym ulicy głównej ([...]) ustala się: 1) zachowanie istniejącego parkingu, służącego w szczególności dla obsługi dworca kolejowego; miejsca postojowe nie mogą być bilansowane dla obsługi terenów wyznaczonych na obszarze objętym planem; 2) zachowanie istniejącej drogi rowerowej (planowany przebieg międzynarodowej drogi Euro Route R1); 3) docelowo realizację drugiej jezdni, na całym przebiegu drogi; 4) zakaz zjazdów w linii rozgraniczającej drogę, zgodnie z oznaczeniem na rysunku. 4. Dla dróg dojazdowych oraz dróg wewnętrznych ustala możliwość wprowadzenia zasad ruchu uspokojonego. 5. Dla podkreślenia kierunków ciągów pieszych, oznaczonych na rysunku, należy wprowadzić zieleń uzupełniającą zagospodarowanie wyznaczonych terenów komunikacyjnych. W oparciu no zapisy § 18 ust. 3 pkt 1 oraz § 18 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. organy wywiodły, że konieczne jest zachowanie parkingu istniejącego na dz. nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...], przy ul. [...] w P.. Stosując wykładnię językową słowa "zachować" Wojewoda stanął na stanowisku, iż intencją organu odpowiedzialnego za sporządzenie m.p.z.p. było utrzymanie istniejącego na terenie [...] parkingu. Zdaniem Wojewody przepis § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. interpretować należy w taki sposób, że plan ten dopuszcza dokonywanie budowy, przebudowy, czy też remontu rzeczonego parkingu, jednak nie może to doprowadzić do naruszenia przeznaczenia tego terenu. Nie ma przy tym znaczenia na jakie potrzeby parking ten ma być wykorzystywany, gdyż m.p.z.p. posługuje się stwierdzeniem "w szczególności dla obsługi dworca kolejowego'', co wprost przesądza o otwartym katalogu możliwych celów, dla których parking ten zostanie użyty. Wojewoda uznał, że inwestycja zakładająca zmianę przeznaczenia jego znacznej części na potrzeby utworzenia w to miejsce zatok autobusowych wraz z niezbędną infrastrukturą, nie daje się pogodzić z nakazem zachowania istniejącego parkingu, wyrażonym w m.p.z.p. Należy zatem zauważyć, że argumentacja przyjęta przez organy administracji oparta została na wykładni językowej przedmiotowego m.p.z.p., przy czym wykładnia ta ograniczona została w istocie do zapisów § 18 ust. 3 pkt 1 planu. W tym miejscu należy podnieść, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i powinien zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Sąd w składzie orzekającym w całości podziela wypracowane w orzecznictwie sądowoadminitracyjnym stanowisko w kwestii interpretacji zapisów prawa miejscowego. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II OSK 490/05 "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być zatem interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności" (tak np. w wyrokach NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II OSK 490/05, LEX nr 196696, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171, WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557, WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 277/11). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09). Podobnie, w wyroku z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08, LEX nr 526447), WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Mając powyższe na uwadze w realiach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że obowiązujące zapisy m.p.z.p. miasta P. w rejonie ulicy [...] nie wprowadzają ustaleń uniemożliwiających udzielenia pozwolenia na projektowaną inwestycję, tym bardziej, że nie narusza ona zapisów § 18 ust. 1 pkt 3 i 4 planu. Sąd nie podziela stanowiska organów, że wymienione zapisy m.p.z.p. są jednoznaczne oraz, że wprost wynika z nich brak możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z dokumentacji projektowej planowana inwestycja obejmuje przebudowę pasa drogowego ulicy [...] w zakresie lokalizacji nowych stanowisk postojowych dla komunikacji miejskiej i międzymiastowej na działkach nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...]. Jak podano na str. 4 Projektu budowlanego (Tom I) obecnie funkcjonuje w tym miejscu parking oraz przystanki autobusowe. Powierzchnia działek częściowo utwardzona, częściowo trawiasta. Po przebudowie istniejący parking zyska charakter parkingu park&ride. Osoby dojeżdżające do pracy będą mogły pozostawić rowery i dalej korzystać z transportu kolejowego, autobusowego. Powstanie miejsce przesiadkowe dla różnego rodzaju przewoźników. Wskazano, że przebudowie podlegać będzie cały układ komunikacyjny w tym miejscu. Wykonane zostaną poprawne wjazdy i wyjazdy z terenu z odpowiednimi promieniami skrętu, właściwymi dla autobusów różnych rozmiarów. Podano, że umożliwiona zostanie obsługa pasażerów komunikacji miejskiej zaznaczając, że w tym miejscu w jednym kierunku przejeżdża 10 autobusów komunikacji miejskiej. Zostanie umożliwiony wjazd i obsługa innych przewoźników autobusowych, obsługujących ruch na wielu kierunkach. Z Bilansu powierzchni na str. 5 Projektu wynika, że zachowane zostaną 24 miejsca postojowe. Zaprojektowano układ komunikacji pieszej – chodników, przejść na perony autobusowe, zatokę autobusową. Obsługa komunikacyjna działek z drogi Z. S. nastąpi poprzez projektowane zjazdy, zgodnie z decyzjami na lokalizacje nowych zjazdów i przebudowę istniejących. Na str. 6 pkt 12 Projektu budowlanego podano, że teren nie podlega ochronie konserwatorskiej. Nie budzi wątpliwości, że opisany w projekcie budowlanym zakres robót spowoduje likwidację części miejsc parkingowych (jak podaje Wojewoda - z 54 miejsc na 24 miejsc postojowych). Na terenie zlikwidowanych miejsc parkingowych planuje się wykonanie wiat, peronów, zatok autobusowych. Na całym terenie inwestycyjnym powstać ma zintegrowany węzeł przesiadkowy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 27 ustawy z dnia [...] grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1944 ze zm.). Sąd nie podziela stanowiska organów, że w ten sposób dojdzie do niedopuszczalnej zapisami m.p.z.p. zmiany sposobu użytkowania części terenu dotychczas zajmowanej przez miejsca parkingowe. Nie budzi wątpliwości, że przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie może być brak precyzji i jednoznaczności aktu prawa, w tym przypadku prawa miejscowego. Zadaniem organów stosujących prawo jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zważywszy, że w rozpatrywanym przypadku inwestorem jest Gmina [...], której organy po przeprowadzeniu procedury planistycznej przyjęły obowiązujący m.p.z.p. miasta P. w rejonie ulicy [...], należało mieć na uwadze, iż w przypadku, gdyby m.p.z.p. wprost nie dopuszczał przedmiotowej inwestycji, wymienione organy planistyczne przystąpiłyby do jego zmiany, oczywiście przy założeniu racjonalności działań organów gminy. Tymczasem Gmina [...] nie zdecydowała się na podjęcie procedury planistycznej w celu zmiany m.p.z.p. i jako inwestor wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji . W takim przypadku organy administracji architektoniczno-budowlanej, mając na uwadze również prawo inwestora do zabudowy nieruchomości, zobowiązane były poszukiwać w drodze wykładni postanowień planu miejscowego takiej jego interpretacji, która pozwoliłaby wykazać, że inwestycja jest zgodna z tym planem. Nie tylko bowiem argumenty językowe, ale także celowościowe i systemowe, mogą służyć do ustalenia znaczenia tekstu prawnego. Analizując zapisy obowiązującego m.p.z.p. należy mieć na uwadze, że na terenie inwestycji od lat funkcjonuje nie tylko parking, ale również istnieją przystanki autobusowe, z których korzystają autobusy jeżdżąca, jak podaje skarżąca Gmina, na 10 trasach. W istocie więc już teraz mamy na terenie inwestycji do czynienia ze zintegrowanym węzłem przesiadkowym, którego istnienie niewątpliwie jest związane z funkcjonującym dworcem kolejowym. Projektowana inwestycja nada temu terenowi inny wymiar – powstanie nowoczesny zintegrowany węzeł przesiadkowy, którego powstanie w tym miejscu jest, jak już wspomniano, niewątpliwie związane z istniejącym dworcem kolejowym. Nie byłoby potrzeby powstania takiego węzła, gdyby nie funkcjonujący dworzec kolejowy. Co przy tym istotne, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1043) infrastruktura kolejowa, a zgodnie z pkt 1 ppkt 7) Załącznika nr 1a - sieć kolejowa - obejmuje pasażerskie węzły przesiadkowe. W świetle powyższego względy celowościowe i systemowe przemawiają za tym aby przyjąć, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana w ramach modernizacji układu komunikacyjnego, o której stanowi cały § 18 m.p.z.p., który obejmuje pas drogowy drogi głównej (ul. Z. S.) – oznaczony na rysunku planu jako [...], a która to modernizacja związana jest z funkcjonującym dworcem kolejowym i ma na celu powstanie nowoczesnego zintegrowanego węzła przesiadkowego służącego temu dworcowi, ale i miastu. W tym kontekście należy uznać, że choć teren inwestycji po jej zrealizowaniu w części utraci funkcję parkingu, to jednak nadal jego zagospodarowanie będzie zgodnie z planem związane z dworcem kolejowym. Sąd podziela stanowisko skarżącej Gminy, że wykładnia § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. odnosząca się do sformułowania "zachować istniejący parking" na potrzeby pobliskiego dworca kolejowego powinna uwzględniać okoliczność, że podróżni mają prawo i mogą korzystać z różnorodnych środków komunikacji, a zarządca drogi winien im to zapewnić. Do realizacji tego celu niezbędne jest wyposażenie drogi w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu (miejsca postojowe, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, pętle autobusowe itd.), co wynika także z art. 20f ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zarządca drogi jest obowiązany uwzględniać uchwały rady gminy, w których dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców wskazane zostaną wstępne miejsca lokalizacji nowych przystanków komunikacyjnych oraz udostępnić nieodpłatnie gminie na jej wniosek część pasa drogowego w celu budowy, przebudowy i remontu wiat przystankowych lub innych urządzeń służących do obsługi podróżnych. Ponadto, z § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. nie wynika obowiązek zachowania istniejącego parkingu na działkach [...] w całości, tym bardziej, że to Gmina [...], jako właściciel przedmiotowego terenu oraz zarządca drogi, ma wiedzę jakie jest rzeczywiste zapotrzebowanie na miejsca postojowe i parkingowe dla osób korzystających z dworca kolejowego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że projektowana przebudowa pasa drogowego jest zgodna z ustaleniami planu - § 18 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], a w konsekwencji brak jest przeszkód do uwzględnienia wniosku inwestora i udzielenia pozwolenia na budowę. Projektowane w ramach modernizacji wiaty, zadaszenia, zatoki autobusowe, podobnie jak część istniejącego parkingu, pełnić będą funkcję zgodną z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. dla tego terenu. Podstawowa zatem przyczyna, dla której odmówiono inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę, nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. W opinii Sądu zamierzonego skutku nie mógł natomiast odnieść zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W realiach niniejszej sprawy nie zaistniała tego rodzaju sytuacja, a tylko typowy na gruncie stosowania prawa administracyjnego, spór interpretacyjny, który dał się jednoznacznie rozstrzygnąć przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni (językowej, systemowej, funkcjonalnej, celowościowej). Zatem nawet przy założeniu, że w sprawie występują wątpliwości interpretacyjne, na co wskazywała udzielona organowi I instancji przez inwestora odpowiedź na obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., w opinii Sądu organy administracji nie miały podstaw do rozważenia zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Odnosząc się z kolei do wskazanego przez Wojewodę braku uzgodnienia inwestycji z konserwatorem zabytków uznać należy, że brak ten mógł zostać usunięty na etapie postępowania organu I instancji, poprzez nałożenie obowiązku ich usunięcia w formie postanowienia. Tymczasem organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] września 2020 r. powyższą kwestię pominął. Podobnie, organ I instancji nie wypowiedział się co do konieczności uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi, przy czym w tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżącej Gminy, że potrzeba takiego uzgodnienia nie występuje, jeżeli inwestor jest jednocześnie zarządcą drogi. Przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza bowiem przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia Zarządowi Dróg Miejskich obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych, to nadal prezydent miasta jest zarządcą dróg publicznych (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w granicach miasta. Ta jednostka nie może być zatem traktowana jako odrębny organ, lecz jest jednostką, przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 487/17 oraz przywołane tam orzecznictwo; dostępne CBOSA). Tym samym działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...], ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 18 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulicy [...]. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie, stosownie do art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w tym wyroku w tej sprawie. Organ będzie związany stanowiskiem Sądu co do zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami obowiązującego m.p.z.p. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien również dokonać analizy wszystkich przesłanek wynikających z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego i szczegółowo odnieść się do nich w uzasadnieniu decyzji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 256), zasądzając na rzecz skarżącej Gminy od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania obejmujący zwrot kwoty uiszczonego wpisu (500 zł) oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (480 zł). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na które została skierowana zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] marca 2021 r. (k. nr [...] akt sądowych), wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami).