II SA/Ke 601/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO), po dokonaniu czynności kontrolnych w sprawie odwołania M. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] o odmowie zwolnienia J. S. z wnoszenia opłaty za jego pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej DPS) od 11 lipca 2019 r. do 5 października 2020 r., stwierdziło niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji. W uzasadnieniu powołano się na art. 134 K.p.a., podkreślając że w dniu 8 marca 2021 r., zgodnie ze znajdującym się w materiale dowodowym aktem zgonu, zmarł J. S. - strona postępowania. Natomiast powyższa decyzja z dnia 4 marca 2021 r. została doręczona M. S. – opiekunowi prawnemu ww. osoby ubezwłasnowolnionej w dniu 22 marca 2021 r. W przedmiotowej sprawie M. S. był zatem opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego ojca J. S. do dnia jego śmierci, czyli do dnia 8 marca 2021 r. Organ II instancji zauważył ponadto, że pełnomocnictwo dla adwokata, który wniósł odwołanie, zostało podpisane przez M. S. – który w dacie złożenia odwołania nie był już opiekunem prawnym swojego ojca. Status opiekuna, a tym samym możliwość podejmowana w imieniu osoby ubezwłasnowolnionej decyzji we wszystkich sferach życia, stracił z chwilą śmierci osoby ubezwłasnowolnionej. Postępowanie administracyjne dotyczy bowiem interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Natomiast statusu strony nie nabywa się przez wysłanie przez organ na adres danego podmiotu decyzji administracyjnej. SKO, przytaczając treść art. 30 § 1 K.p.a. oraz art. 8 K.c. stwierdziło, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci, a osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Tym samym w dacie złożenia odwołania M. S. nie posiadał legitymacji procesowej do jego wniesienia, gdyż nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. postanowienie M. S. podniósł zarzuty naruszenia: a) art. 134 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji z dnia 4 marca 2021 r. o odmowie zwolnienia J. S. z wnoszenia opłaty za jego pobyt w DPS, podczas gdy skarżący, jako opiekun osoby ubezwłasnowolnionej, był uprawniony do jego wniesienia, a zatem odwołanie było dopuszczalne; b) art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z którego nie wynika, które fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz z jakich przyczyn odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom; uzasadnienie jako nazbyt lakoniczne i ogólnikowe nie zawiera precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że decyzja organu I instancji była wydana jeszcze za życia J. S. - tj. 4 marca 2021 r., pozbawiając go zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS. Data śmierci uprawnionego to 8 marca 2021 r., a zatem na dzień wydania decyzji organ wydał negatywne rozstrzygnięcie dla wnoszącego, pozbawiające go zwolnienia z odpłatności. Implikuje to kolejne decyzje w przedmiocie odpłatności, skierowane do spadkobierców zmarłego. Zdaniem strony data wydania decyzji stanowi moment, od którego istniała możliwość jej zaskarżenia (wydanie decyzji otwierało drogę do jej zaskarżenia). Fakt, że odwołanie zostało złożone już po śmierci strony, nie powinien mieć tutaj żadnego znaczenia - bowiem postępowanie pierwszoinstancyjne zakończyło się za jej życia, a decyzja dotyczy bez wątpienia interesów majątkowych z czasu przeszłego, tj. za okres od 11 lipca 2019 r. do 5 października 2020 r. Jakkolwiek pełnomocnictwo wygasa w dacie śmierci mocodawcy, to w niniejszej sprawie skarżący występuje jako opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej (również adresat ww. decyzji). Natomiast instytucja opieki w Kodeksie cywilnym jest uregulowana odrębnie od instytucji pełnomocnictwa. W tym zakresie skarżący powołał się na art. 154 K.r.o., podkreślając że zakwestionowane rozstrzygnięcie było dla pozostającego pod opieką bez wątpienia decyzją negatywną, wpływającą in minus na jego interesy majątkowe, ergo sprawowanie opieki uznać należy w tym zakresie za prawidłowe i celowe. W tym zakresie przytoczono poglądy doktryny, zgodnie z którymi przez zarząd majątkiem należy rozumieć - najogólniej to ujmując - troskę (dbałość) o majątek danej osoby. Przekazanie zarządu majątkiem jest więc przekazaniem tej troski o majątek innej osobie. W zaistniałej sytuacji dotychczasowy opiekun prowadzi pilne sprawy związane z zarządem majątkiem podopiecznego do czasu przejęcia zarządu tym majątkiem przez uprawniony podmiot pod rygorem ukarania grzywną do 3000 zł z art. 598 w zw. z art. 163 § 1 K.p.c., chyba że sąd opiekuńczy zwolni opiekuna z tego obowiązku. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 171 K.r.o. "Jeżeli w chwili ustania opieki zachodzi przeszkoda do natychmiastowego przejęcia zarządu majątkiem przez osobę, która pozostawała pod opieką, albo przez jej przedstawiciela ustawowego lub spadkobierców, opiekun obowiązany jest nadal prowadzić pilne sprawy związane z zarządem majątku, chyba że sąd opiekuńczy postanowi inaczej." Mając na uwadze, że termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji wynosił 14 dni, wstąpienie w miejsce opiekuna prawnego spadkobierców zmarłego i podjęcie przez nich działań mających na celu zaskarżenie decyzji było – w tak krótkim terminie – niemożliwe. Jednocześnie nie było również żadnego postanowienia sądu opiekuńczego, które w tym zakresie stanowiłoby inaczej, aniżeli mówi ustawa. Skarżący był zatem zobowiązany, pełniąc funkcję opiekuna osoby ubezwłasnowolnionej, do zaskarżenia ww. decyzji, a zatem posiadał w tym zakresie wymagany interes prawny, gdyż odwołanie dotyczyło zarządu majątkiem jego podopiecznego. Dodatkowo skarżący wskazał na wątpliwości, czy organ nie powinien zawiesić postępowania – w celu umożliwienia wstąpienia w miejsce J. S. jego spadkobierców (art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.). Tymczasem organ ani nie zawiesił postępowania, ani nie wezwał spadkobierców do udziału w postępowaniu - uniemożliwiając im ochronę interesów spadkodawcy. Ponadto lakoniczne uzasadnienie postanowienia SKO nie poddaje się weryfikacji i kontroli instancyjnej, nie realizuje zasady przekonywania i nie odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie, którym SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. S. od decyzji organu I instancji z dnia [...] o odmowie zwolnienia J. S. z wnoszenia opłaty za jego pobyt w DPS. U podstaw rozstrzygnięcia organu II instancji legły bezsporne ustalenia co do daty śmierci J. S. (8 marca 2021 r.) oraz faktu, że decyzja z dnia 4 marca 2021 r. została doręczona w dniu 22 marca 2021 r. synowi J. S. – M. S., będącego opiekunem prawnym swojego ojca jako osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, a który to M. S. następnie w dniu 6 kwietnia 2021 r. wniósł odwołanie od decyzji w imieniu swojego ojca. Na tle przepisu art. 134 K.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też niemającą zdolności do czynności prawnych. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że z uwagi na fakt, iż będący stroną postępowania J. S. zmarł po wydaniu decyzji, M. S. nie był uprawniony do wniesienia odwołania w jego imieniu. Co do zasady w imieniu osoby fizycznej można skutecznie wnieść odwołanie do czasu ustania jej zdolności do czynności prawnych, która ustaje wraz z jej zdolnością prawną, a więc w chwili śmierci. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1812/06, wniesienie odwołania przez pełnomocnika osoby fizycznej po jej śmierci nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego. Jakkolwiek istotnie instytucja opieki, która była podstawą działania M. S. w niniejszym przypadku, została uregulowana w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, odrębnie zatem od przewidzianej w Kodeksie cywilnym instytucji pełnomocnictwa (które to pełnomocnictwo wygasa z chwilą śmierci mocodawcy), zaś K.r.o. jako przesłanki ustania z mocy prawa opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie wymienia tylko uchylenie ubezwłasnowolnienia oraz zmianę ubezwłasnowolnienia całkowitego na częściowe, jednak oczywistym powinno być, że także śmierć ubezwłasnowolnionego powoduje z mocy prawa ustanie opieki nad nim (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 22 października 2012 r., sygn. III AUz 232/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 lutego 2009 r., sygn. IV SA/Gl 556/08, H. Dolecki [red.], T. Sokołowski [red.], "Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz", wyd. II, opubl. Lex 2013, t. 6 do art. 169 K.r.o.; J. Wierciński, "Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz", opubl. LexisNexis 2014, t. 10 do art. 169 K.r.o.). Celem ustanowienia opieki jest bowiem ochrona interesów osoby niebędącej w stanie kierować swoim postępowaniem. Po śmierci tej osoby, nie zachodzi już potrzeba ochrony jej interesów, które stają się odtąd, w przypadku praw zbywalnych, co najwyżej interesami następców prawnych zmarłego (por. ww. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 22 października 2012 r.). Aby zatem przyjąć, że opiekun osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie po śmierci tej osoby mógł dalej skutecznie działać w jej imieniu – w tym przypadku odebrać decyzję i złożyć odwołanie – musiałby istnieć przepis szczególny, który upoważniałby do takiego działania. Wbrew twierdzeniu skarżącego przepisu takiego nie stanowi w tym przypadku art. 171 K.r.o., zgodnie z którym jeżeli w chwili ustania opieki zachodzi przeszkoda do natychmiastowego przejęcia zarządu majątkiem przez osobę, która pozostawała pod opieką, albo przez jej przedstawiciela ustawowego lub spadkobierców, opiekun obowiązany jest nadal prowadzić pilne sprawy związane z zarządem majątku, chyba że sąd opiekuńczy postanowi inaczej. W przepisie tym jest mowa o "przejęciu zarządu majątkiem" w razie ustania opieki oraz o prowadzeniu "pilnych spraw związanych z zarządem majątku". Należy zwrócić uwagę, że czynnością, jakiej miałby w tym przypadku dokonać skarżący jako opiekun prawny, jest wniesienie odwołania od decyzji odmawiającej zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W ocenie Sądu nie można zakwalifikować tego rodzaju czynności do kategorii spraw związanych z zarządem majątku. Abstrahując od faktu, że chodzi tu o decyzję odmowną, przede wszystkim postępowanie w sprawie nie dotyczyło ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ale swego rodzaju ulgi, regulowanej przepisami art. 64 i nast. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), w postaci zwolnienia od ponoszenia tej opłaty. Prawo do ubiegania się o przyznanie takiej ulgi siłą rzeczy odnosi się do okoliczności ściśle związanych z daną osobą (w przypadku art. 64b powołanej ustawy o pomocy społecznej dotyczy to osób posiadających określony status). Z uwagi na fakt, że skarżący stara się rozciągnąć pojęcie "zarządu majątkiem" na czynność o charakterze proceduralnym, trzeba podnieść, że ocena tego pojęcia nie może być dokonywana w oderwaniu od regulacji procesowych – w tym przypadku art. 30 § 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W przypadku uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym – a o takie, jak wykazano, chodzi w niniejszym przypadku – wstąpienie spadkobierców nie jest możliwe, a śmierć strony powoduje konieczność umorzenia postępowania. Reasumując należy podnieść, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby w niniejszym przypadku dokonanie czynności wniesienia odwołania mieściło się w pojęciu "zarządu majątkiem" w rozumieniu art. 171 K.r.o., a tym samym aby przepis ten upoważniał skarżącego do wniesienia odwołania w imieniu nieżyjącej strony postępowania. W świetle powyższych rozważań, jako że nie doszło do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego, brak było również podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. i zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie można również podzielić zarzutu skarżącego co do braku należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W orzeczeniu tym w sposób jasny przedstawiono motywy jego wydania, z odwołaniem się do przepisów prawa, a sporządzone uzasadnienie koresponduje logicznie z treścią rozstrzygnięcia. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.