III SA/Kr 834/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] stwierdzono, że odwołanie M. M. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r, nr [...] orzekającej o cofnięciu M. M. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B do czasu uzyskania wymaganych kwalifikacji w kategorii B niezbędnych do kierowania pojazdami potwierdzonych pozytywnym wynikiem kontrolnego egzaminu sprawdzającego - zostało wniesione z uchybieniem terminu. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z uzyskaniem przez skarżącego 25 punktów karnych, Komendant Wojewódzki Policji zwrócił się w dniu 10 stycznia 2013 r. z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami. W konsekwencji, Prezydent Miasta wszczął wobec skarżącego postępowanie w sprawie skierowania na egzamin (zawiadomienie z 22 stycznia 2013 r.), a następnie w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy (zawiadomienie z dnia 1 marca 2013 r.). Obydwa zawiadomienia w tym zakresie, skierowane do skarżącego na adres w K, przy ul. P, zostały odebrane przez niego osobiście. Kolejne zawiadomienie z dnia 13 czerwca 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień, zostało odebrane pod tym adresem przez pełnoletniego domownika skarżącego. W dniu 11 lipca 2013 r. Prezydent Miasta wydał opisaną na wstępie decyzję w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami i wzywającą do niezwłocznego zwrócenia dokumentu prawa jazdy. Decyzja ta, skierowana również na adres przy ul. P, po podwójnym awizowaniu (w dniach 29 lipca i 6 sierpnia 2013 r.) powróciła do organu l instancji z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie". W dniu 3 lutego 2020 r. skarżący złożył do organu l instancji dwa pisma. W pierwszym z nich zawarł wniosek o doręczenie decyzji organu l instancji, a ewentualnie o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Skarżący argumentował w uzasadnieniu, że decyzja organu l instancji nigdy nie została mu doręczona, albowiem zmienił wcześniej adres zamieszkania, na dowód czego przedłożył umowę najmu lokalu mieszkalnego w W i zawnioskował o przeprowadzenie na tę okoliczność dowodu z przesłuchania świadków. Nadmieniono również, że wystosowane do skarżącego wcześniej zawiadomienie z dnia 13 czerwca 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień zostało wprawdzie przez kogoś odebrane, jednakże z uwagi na to, że podpis osoby odbierającej nie jest czytelny, doręczenie to również nie było skuteczne. Drugie pismo z dnia 3 lutego 2020 r. stanowiło odwołanie od decyzji organu l instancji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu l instancji została skarżącemu doręczona skutecznie w trybie art. 41 w zw. z art. 44 k.p.a., a ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania przypadał w dniu 26 lipca 2013 r. W związku z tym złożone ponad sześć lat później odwołanie było w świetle art. 129 § 2 k.p.a. spóźnione. Wobec tego, że rozpatrzenie odwołania złożonego z uchybieniem terminu byłoby niedopuszczalne i stanowiłoby rażące naruszenie prawa, organ odwoławczy wydał na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Od powyższego postanowienia M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 i art. 59 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a to niewydanie orzeczenia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia złożonego odwołania przed rozpatrzeniem tegoż odwołania i wydaniem postanowienia stwierdzającego, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie oraz wykładnię i stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione po upływie 14 dniowego terminu na jego złożenie podczas gdy odwołanie to zostało złożone przed rozpoczęciem biegu terminu na złożenie odwołania, a to z uwagi na niewłaściwe doręczenie, a właściwie brak doręczenia decyzji, * art. 41 w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja została doręczona w sposób prawidłowy, podczas gdy nigdy nie została ona doręczona skarżącemu, * art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, nierozpatrzenie i niezebranie całego materiału dowodowego, a to pominięcie przy rozpoznaniu niniejszej sprawy kwestii doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 13 czerwca 2013 r., które zakończyć miała zaskarżona decyzja. W konsekwencji powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu autorka skargi argumentowała, że stwierdzenie uchybienia terminowi nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie terminu. W efekcie, organ administracyjny poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez wcześniejszego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie podniesiono, że z uwagi na brak doręczenia decyzji organu l instancji, złożone odwołanie było nie tyle spóźnione co przedwczesne. Zdaniem autorki skargi nie można bowiem uznać, że do doręczenia decyzji doszło w trybie art. 41 w zw. z art. 44 k.p.a. Bezzasadne było powołanie się przez organ na pouczenie zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający, było to bowiem odrębne postępowanie administracyjne. W ramach postępowania o cofnięcie uprawnień nie doszło natomiast do skutecznych doręczeń. Po pierwsze skarżącemu nie zostało doręczone we właściwy sposób zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 13 czerwca 2013 r., bowiem skarżący zmienił adres. Od połowy maja 2013 r. skarżący nie zamieszkiwał przy ul. P, o czym świadczy umowa najmu mieszkania położonego w W. Zawiadomienie zostało przez kogoś odebrane ale nie był to domownik skarżącego i nie przekazał mu korespondencji. Podpis osoby, która odebrała tą korespondencję jest ponadto nieczytelny i nie sposób go zidentyfikować. Brak doręczenia powyższego postanowienia sprawił, że skarżący nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu i nie brał udziału w sprawie. Decyzja o cofnięciu uprawnień została natomiast wysłana na nieaktualny adres skarżącego, a o jej treści skarżący dowiedział się niedawno. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności, czy celowości. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem analizy w przedmiotowej sprawie jest postanowienie stwierdzające, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zważywszy na akcentowany przez stronę skarżącą fakt, że postanowienie to zostało wydane przed rozstrzygnięciem wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy stanowiło to uchybienie rzutujące na konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. W orzecznictwie nie ma jednomyślności co do kwestii, czy wniosek o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego zawsze musi być rozpatrzony przed stwierdzeniem uchybienia terminu. Część składów orzekających opowiada się za koncepcją, zgodnie z którą "postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania będzie wadliwe wówczas, gdy zostanie wydane przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" (por. wyrok NSA sygn. l OSK 408/09, l GSK 1900/14 oraz wyroki WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GI 396/19, WSA w Warszawie II SA/Wa 2100/19, WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1366/17, WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 335/17, WSA w Łodzi sygn. akt 11 SA/Łd 1344/13, II SA/Kr 385/11). Istnieje jednak druga linia orzecznicza, znajdująca odzwierciedlenie w wyrokach NSA (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt l FSK 78/12, z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt l FSK 25/12, z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt: l FSK 1443/11 i z dnia 4 września 2012 r. l FSK 1521/11) jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki o sygn. akt III SA/Wa 132/17, l SA/Wr 615/16, i l SA/Ol 902/14), którą Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zdecydował się podzielić. W świetle przyjętej koncepcji, zasady logiki i ekonomiki procesowej nakazują przyjąć, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca '1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") jest etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 134 k.p.a. niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim). O zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania decyduje to, czy według stanu na moment jego podjęcia spełniły się przesłanki przewidziane w art. 134 k.p.a. Skoro przepis ten stanowi, że "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania" to koniecznym jest ustalenie, w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie decyzji oraz ustalenie, kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji i w rezultacie czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania - co jest stanem obiektywnym. W tym wymiarze w razie stwierdzenia przekroczenia terminu cło złożenia odwołania organ jest zobligowany do wyrażenia tego faktu w odpowiednim postanowieniu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Należy podkreślić, że wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania nie zamyka drogi do jego przywrócenia. Wydanie postanowienia przywracającego termin skutkować będzie normalnym rozpatrzeniem odwołania, gdyż znosić będzie skutki postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. O ile więc we właściwym czasie zostanie złożony wniosek o przywrócenie terminu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, to będzie on podlegał merytorycznemu rozpoznaniu. Niezasadne są zatem obawy skarżącego, że jego wniosek o przywrócenie terminu został przez organ pominięty. Organ odwoławczy jest bowiem zobligowany do jego rozpatrzenia, jednakże w innej kolejności niż tego oczekiwał skarżący, to jest po stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Za przyjęciem omówionej powyżej koncepcji zadecydowały nie tylko względy formalne ale również okoliczności przedmiotowej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że skarżący - próbując uniknąć negatywnych konsekwencji wynikających z decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami - złożył szereg wniosków "z ostrożności procesowej" i niekiedy wykluczających się zarzutów. Tego samego dnia złożył wniosek o doręczenie decyzji, gdyż jego zdaniem nigdy rozstrzygnięcie to do niego nie dotarło, a także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz samo odwołanie. W skardze zawarto natomiast twierdzenie, że odwołanie jest przedwczesne (co nota bene również blokowałoby merytoryczne jego rozpoznanie). Wydanie w takiej sytuacji postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu ma zatem w opinii Sądu charakter porządkujący postępowanie i było jak najbardziej pożądane. Organ wyraził w nim bowiem wstępną ocenę co do skuteczności dokonanych doręczeń i terminowości odwołania i w ten sposób otworzył drogę do rozpatrzenia przesłanek przywrócenia terminu, albowiem wniosek o przywrócenie terminu - skoro został złożony - musi zostać rozpoznany. Reasumując, w okolicznościach przedmiotowej sprawy sam fakt wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania przed rozpatrzeniem wniosku p przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie stanowi uchybienia, które przemawiałoby za jego uchyleniem. Zaskarżone postanowienie nie narusza też art. 134 k.p.a. w żaden inny sposób. Analiza akt potwierdza dokonaną przez organ ocenę, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 11 lipca 2013 r., od której odwołuje się obecnie skarżący została skutecznie doręczona skarżącemu w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w razie niemożności doręczenia pisma, operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej, a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia powyższego okresu. O skuteczności fikcji doręczenia decyduje prawidłowe awizowanie przesyłki - co w przedmiotowej sprawie miało miejsce w dniach 29 lipca i 6 sierpnia 2013 r., które to daty widnieją na zwróconej przesyłce (k.22) oraz wysłanie przesyłki na prawidłowy adres. Co do spełnienia tej drugiej przesłanki Sąd również nie ma wątpliwości. Badając kwestię, czy decyzja została wysłana na prawidłowy adres należy przede wszystkim podkreślić, że decyzja ta nie była pierwszym pismem skierowanym do skarżącego w przedmiotowej sprawie. Adres na ul. P figuruje w aktach administracyjnych od samego początku. Jest wskazany w inicjującym wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, jest podawany przez samego skarżącego, chociażby w podaniu z dnia 22 kwietnia 2020 r. (k. 15), a o jego prawidłowości świadczy najlepiej fakt, że kierowana pod ten adres korespondencja była przez skarżącego odbierana osobiście. Pierwszym pismem, którego skarżący nie odebrał osobiście było dopiero postanowienie o wszczęciu postępowania o cofnięcie uprawnień, postanowienie to należy jednak - wbrew zarzutom skargi - również uznać za skutecznie doręczone w świetle art. 43 k.p.a. Jak wynika bowiem z urzędowego poświadczenia odbioru, zostało ono odebrane przez dorosłego domownika. W odpowiedzi na zarzut skarżącego, że pismo to nie zostało mu nigdy przekazane należy przytoczyć pogląd wyrażony w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2022/17, że bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje kwestia, czy faktycznie przesyłka zostaje przekazana adresatowi. Istotą doręczenia zastępczego jest już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli samo pobranie przesyłki przez domownika oraz pokwitowanie jej odbioru. Prawdą jest, że podpis złożony na potwierdzeniu odbioru nie jest czytelny, biorąc jednak pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności fakt, że pod adresem na ul. P skarżący wielokrotnie odbierał korespondencję oraz sam wskazywał ten adres jako miejsce swojego zamieszkania - prawidłowość skierowania postanowienia na ten właśnie adres nie budzi wątpliwości, a brak czytelności podpisu odbiorcy nie przekreśla w tej sytuacji domniemania doręczenia. Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja, zgodnie z którą wskazany przez skarżącego adres w toku postępowania w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający oraz w sprawie zatrzymania prawa jazdy nie może być uznany za aktualny w toku postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Postępowania te - choć formalnie odrębne - toczyły się bowiem w logicznej kolejności, w krótkim przedziale czasu od stycznia do lipca 2013 r. Skarżący, który odbierał początkowo korespondencję doskonale zdawał sobie sprawę z tego, że toczy się względem niego postępowanie, dlatego w razie ewentualnej zmiany adresu był zobowiązany poinformować organ administracyjny o tym fakcie. Nawet jeżeli faktycznie zmienił on czasowo miejsce pobytu - o czym świadczyć ma przedłożona umowa najmu mieszkania położonego w W - wobec niepoinformowania organu o tym fakcie, doręczenia dokonane na dotychczasowy adres skarżącego są skuteczne. Na marginesie zauważyć tylko należy, że choć przedłożona umowa najmu świadczy o wynajmowaniu przez skarżącego 1 pokoju w W w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r., to fakt ten nie przeszkodził skarżącemu w osobistym odbieraniu korespondencji na ul. P w okresie od stycznia do marca 2013 r. (k. 10, k. 13) ani we wskazaniu tego adresu na podaniu z dnia 22 kwietnia 2013 r. (k. 15). W konsekwencji za bezzasadne należało uznać przytoczone w skardze zarzuty, w szczególności naruszenia art. 134, art. 41 i art. 44 k.p.a., w świetle bowiem stwierdzenia, że zapadła w sprawie decyzja została skarżącemu skutecznie doręczona, oczywistym jest, że wniesione po przeszło 6 latach odwołanie jest spóźnione, o czym słusznie wyrzeczone w zaskarżonym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.