I GSK 285/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 771/20 w sprawie ze skargi G. B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 października 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 771/20 oddalił skargę Gminy Brzeszcze na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z [...] lipca 2020 r., w przedmiocie odmowy przyznania pomocy z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Od przedmiotowego wyroku Gmina Brzeszcze złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i w zw. z art. 151 p.p.s.a., a to poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem administracji przepisów: 1) art. 23 ust. 3 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. 2019 poz. 1167 dalej: u.r.l.k.s.) w zw. z art. 35 ust. 1 lit b) rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez przedwczesne zastosowanie wskazanej regulacji, pomimo konieczności wezwania skarżącej do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia brakującej dokumentacji. 2) art. 23 ust. 5 u.r.l.k.s. w zw. z art. 21 ust. la u.r.l.k.s. poprzez bezpodstawne zaniechanie przez organ administracji wezwania podmiotu ubiegającego się ó udzielenie wsparcia do usunięcia braków wniosku lub poprawienia stwierdzonych omyłek. 3) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 z dnia 11 lipca 2014 r. (Dz. U. 2020 poz. 818, dalej: u.z.r.p), poprzez przeprowadzenie wyboru projektów dofinansowania w sposób nierzetelny, o czym świadczy oznaczenie sposobu punktacji kryterium wyboru operacji tj. "przygotowanie projektu", a także uznanie przez organ, że skarżąca nie spełnia wymienionego kryterium. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarząd Województwa Małopolskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 27 października 2020 r., I SA/Kr 771/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Małopolskiego, który odmówił przyznania pomocy Gminie Brzeszcze. Wniosek dotyczący przyznania pomocy w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego PROW na lata 2014-2020 złożony został [...] stycznia 2020 r. (data wpływu do Lokalnej Grupy Działania: [...] listopada 2019 r.) w ramach naboru nr 6/2019 ogłoszonego przez [...]. Zarząd Województwa Małopolskiego, [...] marca 2020 r. zwrócił się o wyjaśnienia dotyczące zgodności operacji z warunkami przyznania pomocy wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz poprawności przyznania punktów według lokalnego kryterium przy ocenie i wyborze operacji przeznaczonych do dofinansowania. Organ decyzyjny LGD odpowiedział [...] maja 2020 r. wskazując, że w ramach kryterium "Przygotowanie operacji" przyznał 5 punktów, ponieważ do wniosku o dofinansowanie zostało załączone zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych oraz oświadczenie, że organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu. Zarząd Województwa Małopolskiego stwierdził, że zakres prac ujętych we wniosku o przyznanie pomocy nie wpisuje się w zapisy rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. Organ decyzyjny LGD nie powinien był przyznać 5 punktów w ramach kryterium "Przygotowanie operacji". Doszło do naruszenia zapisów art. 17 ust. 2 pkt 1) lit. b) ustawy RLKS. Poprawnie ustalona liczba punktów (15 pkt) byłaby mniejsza od liczby punktów przyznanej przez LGD operacji (20 pkt) wybranej przez LGD i mieszczącej się w limicie środków z ogłoszenia, zgodnie z listą przekazaną przez LGD. Rada LGD poprzez nieprawidłowe zastosowanie wskazanego kryterium, nie dokonała w sposób prawidłowy wyboru operacji do finansowania. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały wyłącznie w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie może być uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 lit c) p.p.s.a., który został powiązany z zarzutem naruszenia art. 23 ust. 3 ustawy oraz art. 23 ust 5 w związku z art. 21 ust. 1a u.r.l.k.s. oraz art. 37 ust. 1 i 2 u.z.r.p. Naruszenie ww. przepisów autor skargi kasacyjnej upatrywał w braku wezwania Gminy do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia brakującej dokumentacji (braków wniosku o dofinansowanie). Żadna z podstaw, na których oparto skargę kasacyjną nie usprawiedliwia zawartego w środku prawnym wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej świadczą o tym, że uszło uwadze jej autora to jaka była przyczyna odmowy dofinansowania. Odmowa dofinansowania nastąpiła z uwagi na to, że Gmina nie zastosowała prawidłowo kryterium "Przygotowanie operacji", a dla oceny wniosku o pomoc istotne jest to czy kryterium to w sposób prawidłowy zostało zastosowane w sprawie. Wszak zakres prac ujętych we wniosku o przyznanie pomocy nie wpisuje się w zapisy rozporządzenia z 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach podziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, co stanowi podstawowy warunek spełnienia ww. kryterium. Wnioskodawca - przystępując do naboru wniosków o dofinansowanie - zna jego zasady i wyraża akceptację dla tych warunków, a chcąc uzyskać wsparcie ze środków unijnych, godzi się postępować ściśle według tych zasad. Jakiekolwiek niedociągnięcia, niedopowiedzenia, luki w argumentacji, opisie poszczególnych pozycji wniosku, obciążają wyłącznie aspirującego wnioskodawcę. Obowiązkiem strony było zatem wykazanie właściwych danych odnoszących się do zgodności projektu z zapisami rozporządzenia. To wnioskodawca odpowiada za treść wniosku o dofinansowanie, a ocena możliwości uzyskania dofinansowania przez wnioskodawcę opiera się na pełnej treści dokumentacji projektowej. W sprawie zakres prac ujętych we wniosku o przyznanie pomocy, nie wpisuje się w zapisy rozporządzenia. Z załączonej przez Gminę dokumentacji wynikało, iż układ komunikacyjny (drogowy) istnieje, a z wyjaśnień wynikało, iż jest on w złym stanie technicznym. Taki stan faktyczny powoduje, że zakres prac objętych wnioskiem nie wpisuje się w zakres przedstawiony w § 2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia. Przepis ten statuuje warunki, które muszą być spełnione, by pomoc mogła zostać przyznana. Trafnie WSA zwrócił w tej mierze uwagę, że układ komunikacyjny (drogowy) istnieje, a z nadesłanych wyjaśnień strony wynikało jedynie, iż jest on w złym stanie technicznym. Co za tym idzie w wyniku przebudowy drogi już istniejącej (niezmieniającej granic pasa drogowego) nie zostaną spełnione warunki, wskazane w rozporządzeniu. Przebudowa niezmieniająca granic pasa drogowego, nie umożliwi połączenia obiektów użyteczności publicznych, ponieważ są one połączone już istniejącą drogą. Przebudowa drogi, polegająca na podwyższeniu jej parametrów technicznych (te same granice pasa drogowego), nie spowoduje, że dystans zostanie skrócony, jak również nie spowoduje, że nagle będzie dozwolone poruszanie się z większą prędkością, niż do tej pory. Trafna jest konstatacja organu, zaakceptowana przez Sąd I instancji, że poprawnie ustalona liczba punktów, tj. 15, byłaby mniejsza od liczby punktów przyznanej przez LGD ostatniej operacji, której przyznano 20 punktów i mieszczącej się w limicie środków z ogłoszenia, umieszczonej na liście przekazanej przez LGD. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero prawidłowe wypełnienie przez wniosek wspomnianego wyżej kryterium warunkuje ewentualne dalsze wezwanie podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy w trybie art. 23 ust. 5 w zw. z art. 21 ust. 1a u.r.l.k.s. Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w sprawie bowiem Gminie nie przyznano pomocy z uwagi na nie spełnienie kryterium "Przygotowanie projektu". Co za tym idzie w sprawie nie były spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013. W tej sytuacji (stosownie do art. 23 ust. 3 u.r.l.k.s.) zarząd województwa informuje ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia. W związku z powyższym WSA nie mógł naruszyć art. 23 ust. 3 oraz ust. 5 u.r.l.k.s. w zw. z art. 21 ust. 1a u.r.l.k.s. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 37 ust 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie wyboru projektów dofinansowania w sposób nierzetelny, o czym świadczy oznaczenie sposobu punktacji kryterium wyboru operacji tj. "przygotowanie operacji", a także uznanie przez organ, że skarżąca nie spełnia wymienionego kryterium. Wynikająca z ww. przepisu zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny – co również należy podkreślić i uznać w tej mierze za oczywiste – powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane, co ma tę konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny – a w konsekwencji wyboru – projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności – gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów – niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17). Oceniając z opisanej perspektywy zasady wskazane w art. 37 ustawy wdrożeniowej, nie można zarzucić Sądowi I instancji, a tym samym organowi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób nierzetelny odnośnie kryterium wyboru operacji tj. "Przygotowanie operacji", oraz w rezultacie nie spełnienie przez wniosek Gminy ww. kryterium. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnych oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji – w tym również wiążących się z tym oczekiwań strony skarżącej odnośnie do pożądanego dla niej sposobu podejścia do omawianej kwestii spornej – nie może pomijać art. 50 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Ma to tę konsekwencję, że nie pozostaje bez wpływu na zakres postępowania ("wyjaśniającego") prowadzonego w sprawie oceny wniosku. Ogranicza się on bowiem do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a także w art. 53 ust. 1 i art. 57 tej ustawy. Wobec tego, że z przywołanej regulacji wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących – w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu – przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania albo domniemywania istnienia innych jeszcze, niż wskazane przez wnioskodawcę danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt wymagań z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia – a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia – jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16). Wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady realizują się poprzez stworzenie takich mechanizmów oceny projektów, które powodują, że ocena projektu zostanie dokonana w oparciu o obiektywne, a nie subiektywne przesłanki i kryteria. Służą temu m.in. rozwiązania prawne przewidziane w przepisach art. 6 ust 1 i 2 oraz art. 37 ust 2 tej ustawy. Mają one na celu zagwarantowanie pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny i wyboru projektów do dofinansowania oraz eliminowanie ryzyka zaistnienia dowolności stosowanych kryteriów oceny projektów, niweczącej przywołane powyżej zasady. Wbrew wywodom wnoszącego skargę kasacyjną organ działał zgodnie z ustalonymi zasadami, równymi dla wszystkich wnioskodawców, przez co nie można mu zarzucić naruszenia wskazywanych zasad w postępowaniu konkursowym. W rezultacie w skardze kasacyjnej nie dowiedziono naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.