II SA/Rz 1031/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. P. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi S. P. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez r. pr. M. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wójt działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, pkt 15, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1 b pkt 1 i pkt 2, ust. 5 pkt 2a, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, ust. 4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.ś.r."), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104, art. 107 § 1 i § 3, art. 127a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej w skrócie: "k.p.a.") - odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem – M. R. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] M. R. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Orzeczenie zostało wydane do dnia 31 października 2022 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 września 2020 r., zaś niepełnosprawność istnieje od 7 marca 2005 r. Niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała zatem w wieku 48 lat. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka z ojcem i sprawuje nad nim faktyczną opiekę. M. R. pozostaje w związku małżeńskim, lecz jego żona nie jest w stanie zapewnić mu prawidłowej opieki, ponieważ sama zajmuje się niepełnosprawnym synem. Skarżąca wykonuje przy ojcu wszystkie czynności związane z samoobsługą, robi zakupy, sprząta mieszkanie, zapewnia opieką lekarską, wozi ojca na wizyty do lekarza oraz załatwia wszystkie sprawy urzędowe. Skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Wójt wskazał, że żona M. R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w związku z tym pozostaje zdolna do sprawowania opieki nad mężem. Niezależnie od powyższego, niepełnosprawność osoby wymajającej opieki nie powstała w wymaganych okresach ustawowych, tj. do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ponadto żona osoby wymagającej opieki pobiera świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad dzieckiem. Z uwagi na powyższe Wójt uznał, że w sprawie zachodzą negatywne przesłanki z art.17 ust. 1 b pkt 1 i 2, oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., uniemożliwiające przyznanie wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, c) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez córkę dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a także przyjęcie w sposób dowolny, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, że osoba wymagająca opieki ma żonę i z uwagi na brak legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego złożone odwołanie nie może zostać uwzględnione. SKO stwierdziło, że wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zastosowanie tej części normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznana została za niekonstytucyjną, jest naruszeniem przepisów prawa materialnego. SKO podzieliło ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że skoro na mocy wskazanego wyroku stwierdzona została we wskazanym zakresie niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją, to okoliczność ta jako rzutująca na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych nie może zostać pominięta przy ubieganiu się przez nie o świadczenie pielęgnacyjne. Do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mimo braku spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby nad którą sprawowana jest opieka nie jest zatem niezbędne uprzednie dokonanie stosownych zmian ustawodawczych. SKO wskazało jednak, że przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m. in., jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie SKO wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Przepis ten stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec ojca. b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada żonę nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować opiekę nad mężem - co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W ocenie skarżącej SKO dokonało błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaniechało bowiem wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji oparło zaskarżoną decyzję jedynie na literalnym brzmieniu przepisu, podczas gdy właściwa wykładnia w/w normy prawa pozwala na ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, jako osoby zobowiązanej do alimentacji na rzecz niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy drugi małżonek nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Żona osoby wymagającej opieki (K. R.) pobiera świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Tym samym z uwagi na sprawowanie całodobowej opieki nad niepełnosprawnym synem, nie ma możliwości sprawowania opieki nad mężem. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów procesowych skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy zaniechał ustalenia istotnych okoliczności sprawy, prawdopodobnie z powodu mylnego przeświadczenia, że sam fakt pozostawania w związku małżeńskim niejako automatycznie uniemożliwia ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga jest zasadna. Wstępnie Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. W tym kontekście rozstrzygnięcie organu I instancji niewątpliwe było więc wadliwe. W sprawie nie ma sporu, że ojciec skarżącej M. R. – jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i że wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – orzeczenie Powiatowego Zespołu d.s. orzekania o niepełnosprawności z dnia [...] października 2020 roku, nr [...], k. 2. Z przeprowadzonych przez organy czynności wyjaśniających wynika, ze skarżąca opiekuje się ojcem, choć należy zaznaczyć, iż zakres tej opieki nie został ustalony w sposób precyzyjny. Istotne w sprawie jest jednak to, że SKO odmówiło przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż jego zdaniem opiekę w pierwszej kolejności winna sprawować żona, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem córka zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności taką opiekę świadczyć może tylko w przypadku, gdy małżonek osoby wymagającej opieki ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Sąd zgadza się z argumentacją SKO, że orzecznictwo sądowe na tle powołanego przepisu jest niejednolite, co przełożyło się na dwie skontrastowane linie orzecznicze: pierwszą, która wspiera się wykładnią językową, i która zakłada, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, i drugą, która opiera się na dyrektywach pozajęzykowych – systemowych i celowościowych. Uwzględnienie pozajęzykowych dyrektyw wykładni, pozwala tak zinterpretować art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., aby umożliwiał uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (zob. np. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. IV SA/Wr 924/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 972/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 429/21). Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20). Sąd oczywiście dostrzega, iż taka dwoistość stanowisk judykatury jest niepożądana i niewątpliwie przekłada się na trudności orzecznicze organów administracji publicznej, niemniej jednak nie można abstrahować od jednej podstawowej kwestii – zarówno Organy, a przede wszystkim Sądy, powinny dożyć do tego, aby kształtowanie sytuacji prawnej jednostki w ramach relacji publicznoprawnej opierało się o konstytucyjny korpus aksjologiczny, mówiąc wprost było sprawiedliwe. Sąd w składzie orzekającym nie może zgodzić się z algorytmizacją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która sprowadzałaby się do z góry przyjętego założenia, że każdy układ faktyczny, w którym opiekun osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym pozostającej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności byłby pozbawiony możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skonfigurowania faktyczne mogą bowiem układać się w ten sposób, że małżonek osoby wymagającej opieki, pomimo iż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, obiektywnie nie będzie zdolny do sprawowania tej opieki. W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy żona M. R., K. R., sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem T. R., ur. [...] marca 1983 roku i pobiera z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne – kserokopia decyzji z dnia [...] stycznia 2020 roku, nr [...] – k. 25 akt sądowych, dowód dopuszczony przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że żona M. R. z przyczyn obiektywnych nie może sprawować opieki nad swoim mężem. Trudno wymagać, aby osoba która już sprawuje opiekę nad swoim dzieckiem, której zakres i intensywność wyłącza możliwość podjęcia zatrudnienia, dodatkowo opiekowała się jeszcze swoim małżonkiem. W takim skonfigurowaniu doświadczenie życiowe pozwala założyć, że żona osoby wymagającej opieki nie ma obiektywnej możliwości jej sprawowania. Co więcej, jest to osoba, która z uwagi na fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, nie jest uprawniona do pobierania kolejnego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. W tym stanie rzeczy Sąd przyjmuje, że skarżąca, jako osoba zobowiązana do alimentacji wobec M. R. w dalszej kolejności – jako córka – jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie potwierdzone, że sprawuje opiekę nad ojcem w stopniu i zakresie, które uniemożliwiają jej podjęcie zatrudnienia. Uwzględniając całość powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a uchylił decyzje organów obu instancji z uwagi na błędne zastosowanie prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (organ II instancji) i art. 17 ust. 1b u.ś.r. (organ I instancji). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wezmą pod uwagę oceny prawne przedstawione w części zważającej niniejszego uzasadnienia oraz ustalą, czy skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem w stopniu i zakresie, które uniemożliwiają jej podjęcie zatrudnienia. Organy uwzględnią również, iż we wniosku skarżąca zrzekła się przysługującego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.