II OZ 1087/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 995/20 o odmowie dopuszczenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 29 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 995/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 29 maja 2020 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odmówił dopuszczenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: Przedmiotem sprawy niniejszej jest skarga Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 29 maja 2020 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 21 września 2020 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. (zwana dalej "Spółką") wystąpiła do Sądu z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Spółka wskazała na okoliczności mające, w jej ocenie, wykazywać interes prawny w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożony wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawę odmowy dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu stanowił art. 33 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepisy art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a., a następnie przypomniał, że postępowanie sądowe w sprawie niniejszej zostało zainicjowane skargą Gminy wniesioną na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym postępowanie ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy, której wydanego aktu rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Niedopuszczalny jest w takim postępowaniu udział innych podmiotów, nawet jeśli wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Oznacza to, że ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym ograniczył krąg stron takiego postępowania, wykluczając z niego podmioty inne niż gmina (związek międzygminny) i organ nadzoru, w tym wykluczając możliwość dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu innych podmiotów na podstawie regulacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisem, w oparciu o który można domagać się udziału na prawach strony w postępowaniu ze skargi na akt organu nadzoru jest art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który dopuszcza możliwość wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy taki akt. Takiej możliwości nie przewidziano jednak w art. 98 powyższej ustawy, który czyni stronami postępowania ze skargi gminy na akt organu nadzoru wyłącznie skarżącą gminę oraz organ nadzoru. W tym zakresie przepis art. 98 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis wobec regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że Spółka skorzystała z przysługującego jej na mocy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uprawnienia i zainicjowała postępowanie sądowe, zarejestrowane pod sygn. II SA/Gl 1037/20. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. i domagając się uchylenia tego postanowienia bądź jego zmiany poprzez dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w sprawie w charakterze uczestnika oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu Spółka zawarła argumenty na poparcie swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu zainicjowanym skargą uprawnionego podmiotu na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 7 września 2017 r. II OZ 864/17, iż "sprawowanie wymiaru sprawiedliwości odbywa się trybie prawnym, którego reguły wyznaczają przepisy prawa. Do podstawowych reguł należy zaliczyć sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez rozstrzygnięcie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego (w tym sądowoadministracyjnego), którego charakter kontradyktoryjny wymaga wystąpienia dwóch podmiotów. Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369): "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi". Rozbudowanie tego układu podmiotowego przez przyznanie prawa do udziału w postępowaniu wymaga podstaw ustawowych. Klasyczny układ podmiotowy podlega w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozszerzeniu m. in. na podstawie art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do tego przepisu, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W orzecznictwie sądowym wywołuje wątpliwości interpretacyjne w jakim znaczeniu ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 33 § 2, posługuje się pojęciem postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Takie ujęcie nie odpowiada jednak przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, które oparte jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, 2 i 3). W art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 p.p.s.a. stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Wymaga podkreślenia, że przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. To w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udział w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej. Powyższe oznacza, że art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie spraw powstałych w związku z zastosowaniem przez wojewodę środków nadzoru nad działalnością gminną na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, wyrażono pogląd, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., stanowiąc o postępowaniu administracyjnym, nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym (tak NSA w postanowieniu z 14.06.2016 r. II OZ 596/16; podobny pogląd wyrażono w postanowieniu NSA z 31.05.2016 r. II OZ 563/16). Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający tę sprawę w pełni podziela. W sprawie niniejszej będące przedmiotem zaskarżenia rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 29 maja 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 i 471). Tym aktem nadzoru Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia 23 kwietnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta [...] obejmującej obszar w rejonie ulicy [...]. Do wniesienia skargi uprawniona jest gmina (art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze może zostać wniesiona z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Mając zatem na uwadze wyżej zaprezentowane stanowisko judykatury oraz przepisy prawa dotyczące kwestii rozstrzygnięcia nadzorczego, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w tego typu postępowaniu nie powinien brać udziału podmiot inny niż organ nadzoru oraz gmina, której organ nadzoru uchwalił akt objęty rozstrzygnięciem nadzorczym. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd nie bada kwestii ochrony interesu prawnego, ale poddaje ocenie zasadność inicjatywy organu zmierzającej do weryfikacji stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Podkreślić trzeba, że krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Jedynie w przypadku określonym w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, tj. skargi na zarządzenie zastępcze, przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy taki akt. Istota i zakres postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi gminy wniesionej na uchwałę organu nadzoru wyklucza więc udział w postępowaniu sądowym innych uczestników postępowania. W tej sprawie brak jest również przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż gmina i organ nadzoru do udziału w postępowaniu nadzorczym (por. postanowienie NSA z 31.05.2016 r. II OZ 563/16; postanowienie NSA z 27.11.2014 r. I OZ 1091/14). W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wniosek Spółki o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., nie zasługiwał na uwzględnienie. Oceny tej nie zmieniają podniesione w zażaleniu argumenty. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.