II OZ 563/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. na pkt I. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 568/15, o odmowie dopuszczenia do udziału [...] sp. z o.o., E. G., B. G. i G. G. w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin z dnia 30 stycznia 2015 r. nr IV.14.2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu Różana postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 568/15, w pkt. I. odmówił dopuszczenia [...] Sp. z o.o. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania; w pkt. II. odmówił dopuszczenia E. G. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania; w pkt. III. odmówił dopuszczenia B. G. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania; w pkt. IV. odmówił dopuszczenia G. G. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wnioskodawcy domagali się udziału w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest zbadanie zgodności z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zatem załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami k.p.a. Postępowanie takie jest odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia samej uchwały, ale także wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia wniosków ma fakt, że postępowanie sądowe zainicjowane zostało skargą Wojewody Dolnośląskiego złożoną w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."), organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi, w świetle powyższych regulacji, stanowi formę nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Co do zasady, prowadzone jest ono przez organ nadzoru z udziałem gminy której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy, z wyłączeniem innych podmiotów. Stanowisko judykatury zgodne jest co do tego, że w postępowaniu tym, jak też w postępowaniu sądowym będącym następstwem tego postępowania, nie mogą brać udziału inne podmioty nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku określonym w art. 98a u.s.g. przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Uwzględniając charakter i przedmiot postępowania sądowego, które wynika z realizacji ustawowych uprawnień nadzorczych wojewody nad organami gminy, Sąd stwierdził, że osoba która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym (chyba, że ustawa wyraźnie tak stanowi - co w sprawie nie ma miejsca). Zatem wykluczony jest udział wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu, nawet jeżeli uważają oni, że wynik tego postępowania dotyczyć będzie ich interesu prawnego. Na marginesie Sąd dodał, że od skargi wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. odróżnić należy skargę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie daną uchwałą zostało naruszone. Odrębność tych postępowań dodatkowo uzasadnia niemożność udziału w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę osoby, która może wnieść skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., także wówczas, gdy organ nadzoru zaskarża akt gminy do sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd odmówił dopuszczenia do udziału na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 16 § 1 .p.p.s.a. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżyła pkt I. powyższego postanowienia i wniosła o jego uchylenie oraz dopuszczenie spółki do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania lub ewentualnie o uchylenie tego punktu postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - błędną wykładnię art. 93 ust. 1 u.s.g. i przyjęcie, że Spółka nie ma prawa uczestniczenia w postępowaniu zainicjowanym przez Wojewodę Dolnośląskiego w oparciu o ww. przepis, bez względu na posiadanie interesu prawnego; - naruszenie przepisów postępowania - art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, że w postępowaniu w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę planistyczną nie mogą brać udziału żadne inne podmioty poza inicjatorem i organem. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Spółka zamierza realizować projekt farmy wiatrowej na terenie gminy Udanin. W tym celu - dla zabezpieczenia swoich praw do gruntów - Spółka zawarła liczne, długoterminowe umowy, w tym umowy dzierżawy, które umożliwiają jej posadowienie turbin wiatrowych oraz infrastruktury liniowej, kablowej i drogowej na terenie gminy Udanin. Realizacja inwestycji wymaga uzyskania szeregu decyzji administracyjnych, których wydanie uzależnione jest od obowiązywania uchwał planistycznych pozwalających na realizację inwestycji z zakresu odnawialnych źródeł energii. Zdaniem Spółki ma ona pełne prawo do udziału w toczącym się postępowaniu, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej, będzie skutkować niemożnością realizacji praw nabytych wynikających z decyzji inwestycyjnych. Dodatkowo nie będzie możliwe skorzystanie z długoterminowych umów kształtujących prawo Spółki do gruntów pod inwestycję. Zdaniem Spółki nie można uznać, że uchwalenie planu miejscowego nie jest załatwieniem sprawy administracyjnej - a co za tym idzie całość trybu w tym sądowoadministracyjnego wyłącza zastosowanie art. 33 p.p.s.a. Zdaniem WSA we Wrocławiu przyjęcie takiej odrębności prowadzi do uznania, że wniesienie skargi na uchwałę planistyczną podlega przepisom ustawy o samorządzie gminnym. Sąd wyprowadził wniosek, że w postępowaniu, w którym skarga inicjowana jest w oparciu o zapisy ww. ustawy podmiot mający interes prawny może być inicjatorem skargi, nie może jednak przystąpić do postępowania w innym charakterze - ani po tej samej stronie co inicjator, ani w opozycji. Z rozumowaniem takim Spółka nie może się zgodzić, gdyż pozbawia ono możliwości ochrony praw i prawa do sądu. Skarżąca jest inwestorem planującym realizować inwestycję w postaci farmy wiatrowej m.in. na terenie gminy Udanin. Ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały skutkować będzie naruszeniem prawa skarżącej do korzystania z powyższej nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem, tj. dla celów budowy farmy wiatrowej. Brak jest podstaw do uznania, że zgodnie z zasadami praworządności racja Wojewody wnoszącego skargę w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. (a wiec w stosunku do aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie i obowiązuje) ma być mocniej chroniony od konkurencyjnego interesu mieszkańców i inwestorów - dla których stał się on źródłem uprawnień. Należy podzielić w pełni stanowisko NSA wskazane w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13) zgodnie z którym: "Skoro w art. 12 p.p.s.a. ustawodawca zrównał pozycję procesową uczestnika postępowania z pozycją strony to przesłanka nieważności postępowania wymieniona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., odnosi się również do uczestnika. Uczestnik postępowania, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., jako że nie wnosił skargi na uchwałę, nie musi spełniać wymogów określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż ten przepis dotyczy wnoszącego skargę (strony). Dopuszczenie przez sąd I instancji do udziału w sprawie w charakterze uczestnika (art. 33 § 2 p.p.s.a.) stosowanie do art. 173 § 2 p.p.s.a., uprawnia uczestnika do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 p.p.s.a. jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jednak rozszerzeniem tej zasady jest art. 33 p.p.s.a., który w § 2 stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Zgodzić się należy z poglądem, że pojęcie postępowania administracyjnego należy interpretować szeroko jako postępowanie przed organem administracji publicznej, a wręcz kierować się przedmiotowym kryterium poddania danej procedury kontroli sądowoadministracyjnj (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 186). Zasadniczo przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. odnosić należy do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, o których mowa w art. 1 i art. 3 p.p.s.a. Wyznaczając jednak krąg uczestników w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można pomijać tego, że w niektórych rodzajach spraw administracyjnych istnieje ograniczony katalog podmiotów mogących brać w nich udział. Przyjmuje się bowiem, że uczestniczyć w postępowaniu przed sądem administracyjnym może tylko taki podmiot, który ma prawo uczestniczyć wcześniej w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego w niniejszej sprawie trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że przy rozpatrywaniu wniosku istotne znaczenie miał fakt, że postępowanie sądowe zainicjowane zostało skargą Wojewody złożoną w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na szczególnej podstawie prawnej. W konsekwencji stronami postępowania zainicjowanego skargą na uchwałę rady gminy są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. W rezultacie ustalenie istnienia interesu prawnego po stronie potencjalnego uczestnika postępowania, który nie brał udziału w postępowaniu planistycznym poprzedzającym złożenie skargi przez wojewodę w ramach sprawowanego nadzoru nad działaniem organów Gminy nie może stanowić podstawy do nadania statusu uczestnika postępowania innemu podmiotowi, na jego wniosek, niż organowi nadzoru i organowi gminy, którego działanie jest przedmiotem skargi. Podkreślić trzeba, że krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Istota i zakres postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyklucza więc udział w postępowaniu sądowym innych uczestników postępowania. W tej sprawie brak jest również przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż organ gminy i organ nadzoru do udziału w postępowaniu nadzorczym. Zaznaczyć należy, że stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 29 września 2010 r., II OZ 899/10, z dnia 29 listopada 2013 r., II OZ 1067/13, z dnia 29 stycznia 2014 r., II OZ 64/14, z dnia 26 maja 2015 r., II OZ 473/15, z dnia 27 sierpnia 2015 r., II OZ 757/15, z dnia 16 września 2015 r., II OZ 855/15, z dnia 2 marca 2016 r., I OZ 129/16) Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.