II OZ 473/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1880/14 oddalające wniosek M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi J. A. na uchwałę Rady Gminy i Miasta Wyszogród z dnia 22 grudnia 2011 r. Nr 80/X/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r. oddalił wniosek M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi J. A. na uchwałę Rady Gminy i Miasta Wyszogród z dnia 22 grudnia 2011 r. Nr 80/X/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu wskazując, że jest inwestorem planującym realizację farmy wiatrowej m.in. na terenie gminy Wyszogród, a nieruchomości objęte planem są przedmiotem wieloletnich umów dzierżawy zawartych przez Spółkę w celu posadowienia farmy wiatrowej przewidzianej w zaskarżonym planie. Oddalając powyższy wniosek, Sąd pierwszej instancji wskazał, że brak jest podstaw do dopuszczenia Spółki do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."). Sąd podkreślił, że w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 u.s.g. nie daje również podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Sąd nie podzielił odmiennego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, zgodnie z którym wydanie postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia konkretnej osoby do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. zależy głównie od tego, czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o uzyskanie statusu uczestnika, gdyż przepis ten będzie miał zastosowanie także wtedy, gdy uprzednio nie toczyło się żadne postępowanie, w którym miałby brać udział podmiot zgłaszający swój udział w charakterze uczestnika. Zdaniem Sądu, wykładnia powyższego przepisu wskazuje, że przesłanką dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu sądowym musi być nie tylko posiadanie przez niego interesu prawnego, lecz również okoliczność, iż postępowanie administracyjne toczyło się, lecz podmiot ten nie brał w nim udziału. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię: a) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że charakter postępowania przewidzianego art. 101 ust. 1 u.s.g. uniemożliwia skuteczne ubieganie się przez skarżącą o dopuszczenie jej do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi innej osoby na uchwałę Rady Gminy i Miasta Wyszogród z dnia 22 grudnia 2011 nr 80/X/2011, pomimo że skarżąca jest inwestorem planującym realizację farmy wiatrowej m.in. na terenie gminy Wyszogród, a nieruchomości objęte planem są przedmiotem wieloletnich umów dzierżawy zawartych przez skarżącą celem posadowienia farmy wiatrowej przewidzianej w zaskarżonym planie; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 33 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, z pominięciem brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., że przesłanką dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu sądowym jest okoliczność, iż postępowanie administracyjne toczyło się, lecz podmiot ten nie brał w nim udziału; b) art. 33 § 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że termin "postępowanie administracyjne" użyty w art. 33 § 2 P.p.s.a. nie obejmuje postępowania planistycznego prowadzonego na podstawie u.p.z.p., a w konsekwencji przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może stanowić podstawy dopuszczenia skarżącej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania; c) art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. poprzez dokonanie błędnej zawężającej wykładni art. 33 § 2 P.p.s.a., odmawiającej dopuszczenia skarżącej w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi innej osoby na uchwałę ze skargi innej osoby na uchwałę Rady Gminy i Miasta Wyszogród z dnia 22 grudnia 2011 nr 80/X/2011, pomimo że skarżąca jest inwestorem planującym realizację farmy wiatrowej m.in. na terenie gminy Wyszogród, a nieruchomości objęte planem są przedmiotem wieloletnich umów dzierżawy zawartych przez skarżącą celem posadowienia farmy wiatrowej przewidzianej w zaskarżonym planem i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na jej interes prawny, przez co powinna ona mieć możliwość brania udziału jako uczestnik postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, a w konsekwencji więc zaprezentowanie przez WSA w Warszawie wykładni art. 33 § 2 P.p.s.a. pozbawiającej skarżącą prawa do sądu przewidzianego art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz dopuszczenie skarżącej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że Spółka, jako podmiot dysponujący zobowiązaniowym prawem do nieruchomości na terenie objętym planem miejscowym ma interes prawny w tym, w jakim kształcie zostanie podjęta uchwała o planie miejscowym bądź o jego zmianie. Logiczną konsekwencją tego, jest skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi samodzielną (odrębną) podstawę zaskarżenia uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego. W związku z powyższym należy przyjąć, że brzmienie art. 33 § 2 P.p.s.a. odnosi się do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli. Zwrócono uwagę, że wykładnia powyższego przepisu powinna zapewniać szeroki dostęp do postępowania każdemu, jeżeli wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, co urzeczywistnia konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego i prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 P.p.s.a.). W świetle powyższego przepisu dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a., która to jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie uznaje za "postępowanie administracyjne". Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się również przepis art. 33 § 2 P.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 217/12 [w:] CBOSA). Skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w niniejszej sprawie skargę na uchwałę Nr 80/X/2011 Rady Gminy i Miasta Wyszogród z dnia 22 grudnia 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Farmy Wiatrowej "Wyszogród" wniosła J. A. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia NSA: z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07 [w:] CBOSA). Nadmienić także należy, że z brzmienia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Powyższe nie oznacza jednak, że wnioskodawca jest pozbawiony możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi. Po spełnieniu warunków określonych w cytowanym przepisie, strona może wnieść skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc zatem pod uwagę, że interpretacja przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. dokonana została przez Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.