I SA/Bd 368/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Inne z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz A. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej jako: "Dyrektor MOPR") oddalił zarzuty A. M. ("Skarżąca", "Zobowiązana") w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego we [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku uchyliło zaskarżone postanowienie w części, tj. w zakresie zarzutu zobowiązanej, co do nieistnienia obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym [...] i uznało za uzasadniony zarzut, co do nieistnienia obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym [...]. W uzasadnieniu organ po przytoczeniu treści art. 33 i 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020r. poz. 1427, dalej jako: "u.p.e.a.") organ wskazał, iż z treści zarzutów Zobowiązanej złożonych w Urzędzie Skarbowym we [...], jak i treści złożonego przez nią zażalenia wynika, iż swoje twierdzenie o nieistnieniu obowiązku wyprowadza z okoliczności uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy decyzji wierzyciela stanowiących podstawę do wydania tytułów wykonawczych. W treści pisma z dnia [...] lutego 2021r. Zobowiązana podniosła, iż decyzje stanowiące podstawę do wydania tytułów wykonawczych tj. [...], zostały uchylone wyrokami WSA w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 534/20, II SA/Bd 536/20, II SA/Bd 535/20. Z powyższym stanowiskiem organ się nie zgodził. Wyjaśnił, iż prawidłowo organ I instancji wskazał, że orzeczenia, na które powołuje się Zobowiązana nie dotyczą orzeczeń wskazanych w tytułach wykonawczych znajdujących się w aktach sprawy. Kolegium wyjaśniło, iż wyrokami o sygn. II SA/Bd 903/20, II SA/Bd 904/20, II SA/Bd 905/20 WSA w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzje Kolegium wydane na skutek odwołań zobowiązanej od decyzji Prezydenta M. [...] znak: [...]. W okolicznościach jak wyżej stwierdzono, iż nie może się ostać zapatrywanie Zobowiązanej o nieistnieniu obowiązku z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy decyzji wierzyciela stanowiących podstawę do wydania tytułów wykonawczych. Jednakże pomimo wskazania przez Zobowiązaną nieprawidłowej okoliczności stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieistnienia zobowiązania to w ocenie Kolegium dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują, na możliwość stwierdzenia nieistnienia obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym [...]. Z treści tytułu wykonawczego nr [...] wynika, iż podstawą prawną obowiązku jest decyzja Prezydenta M. [...] znak: [...]. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się decyzja SKO we [...] z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], którą uchylono decyzję Prezydenta M. [...] znak: [...] w całości. Mając na uwadze treść decyzji SKO we [...] z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] organ stwierdził, że decyzja stanowiąca podstawę do wydania tytułu wykonawczego nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym tytuł wykonawczy nie ma swojej podstawy. Mając na uwadze powyższe Kolegium stanęło na stanowisku, że w okolicznościach wskazania przez Zobowiązaną na nieistnienie obowiązku przez wzgląd na uchylenie decyzji stanowiących podstawę do wydania tytułów wykonawczych, było ono uprawnione do zbadania w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach istnienia podstawy do wydania tytułu wykonawczego w ramach podniesionego przez Zobowiązaną zarzutu z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. W skardze do tut. Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2004r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora MOPR we [...] z dnia [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu wskazano na błędne zastosowanie przez SKO przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 18 u.p.e.a. W powyższym zakresie, w ocenie Skarżącej nie jest dopuszczalne uchylenie w części postanowienia wierzyciela dotyczącego zarzutu bez merytorycznego rozstrzygnięcia o pozostałych kwestiach dotyczących prowadzonej egzekucji administracyjnej. SKO wprost zastosowało przepisy dotyczące decyzji organu odwoławczego nie biorąc pod uwagę specyfiki niniejszej sprawy związanej z wniesionym zarzutem. W powyższym zakresie nie jest dopuszczalnym sytuacji, gdy organ tylko w części odnosi się do zaskarżonego postanowienia wierzyciela (poprzez jego uchylenie) bez merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty w pozostałej kwestii. Takie rozwiązanie wprowadza w błąd zarówno samego wierzyciela jak i organ egzekucyjny. Na marginesie Skarżąca podniosła, że organ zdaje się nie zauważać konsekwencji procesowych związanych z wniesionym zarzutem dla toczącego się postępowania egzekucyjnego. Niedopuszczalna zarówno z procesowego punktu widzenia jak i skutków materialnych, jest sytuacja, w której w obrocie prawnym istnieje niejasne w swej treści rozstrzygnięcie organu drugiego stopnia. Skarżąca wskazała ponadto, że nie występuję w postanowieniu organu pierwszej instancji pojęcie wierzyciela, lecz oznaczenie organu. To uchybienie można by uznać za oczywistą omyłkę, jednak widnieje tam pieczątka Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we [...]. MOPR we [...] jest jedynie w tej sprawie urzędem, zaś wierzycielem Kierownik MOPR-u. Wątpliwe jest zatem podpisanie zaskarżonego postanowienia przez S. M.. Ponadto w postępowaniu egzekucyjnym nie istniej podmiot nazwany stroną, lecz jest to ZOBOWIĄZANY. W istocie brak organu wydającego rozstrzygnięcie powoduje jego nieistnienie, zaś podpisanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem upoważnienia, jego nieważność. Natomiast głównym błędem organu o istotnych konsekwencja w sferze prawa materialnego i procesowego, jest brak wiadomości o instytucji decyzji powiązanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd oddala skargę w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a). Wskazać należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 1867/17). Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, iż narusza ono prawo procesowe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W sprawie poddanej kontroli tut. Sądu Skarżąca wniosła zarzut nieistnienia obowiązku objętego podstawą wystawienia tytułów wykonawczych z dnia [...].01.2021r. Nr: [...]. Wierzyciel postanowieniem z dnia [...] marca 2021r. działając na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oddalił zarzuty Zobowiązanej. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku uchylił postanowienie wierzyciela w części tj. w zakresie zarzutu Zobowiązanej co do nieistnienia obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym [...] i uznało za uzasadniony zarzut, co do nieistnienia obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym [...]. W myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego – zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności oznacza, że wszystkie działania podejmowane przez organy administracji publicznej muszą mieć podstawę prawną. Nie ma tu więc mowy o jakiejkolwiek dowolności w stosowaniu przepisów. Zgodnie a art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą tej zasady jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo, w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji (wyrok WSA z dnia 29 maja 2019r. sygn. akt IV SA/Po 199/19 LEX 2687017). Wskazać należy, że rozstrzygnięcie wierzyciela dotyczyło 3 tytułów wykonawczych i w zakresie tych trzech tytułów organ pierwszej instancji oddalił zarzuty Zobowiązanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło to orzeczenie w części dotyczącej jednego z tytułów i w tym zakresie orzekło uznając zarzut nieistnienia obowiązku za uzasadniony. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., (który ma w sprawie zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a.) organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Ponadto organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Regulacja prawna zawarta w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. stanowi katalog zamknięty rodzajów decyzji , jakie może wydać organ odwoławczy. Innymi słowy, organ odwoławczy nie może wydać decyzji o innym brzmieniu sentencji niż wymienione w ww. artykule. W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy zdecydował o uchyleniu postanowienia organu I instancji w części oraz, w tym uchylonym zakresie, orzekł o uznaniu zarzutu za uzasadniony. W konsekwencji treść zaskarżonego postanowienia nie odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie orzeka co do pozostałej części postanowienia tj. dwóch pozostałych tytułów wykonawczych co do których Zobowiązana wniosła zarzuty. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżone postanowienie w części, powinien wydać zarówno nowe rozstrzygnięcie, co do uchylonej części postanowienia wierzyciela, jak i orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu (dwóch pozostałych tytułów wykonawczych). Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji, uchylając postanowienie w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być bowiem interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonego postanowienia. Zaniechanie wydania orzeczenia w przedmiotowym zakresie, nie może być usprawiedliwione, jak podniesiono w odpowiedzi na skargę tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, bowiem nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest jej kwintesencją, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Natomiast uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 str. 447 i n. , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2012, str. 440 i n.). Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 873/18). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 910/15 (CBOSA), w związku z tym, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji, nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem. W orzecznictwie i doktrynie prezentowane jest stanowisko podzielane przez tut. Sąd, zgodnie z którym, rozstrzygnięcie organu winno być jednoznaczne i niewymagające szczególnej analizy. W tym stanie rzeczy, uznać należy, że Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz z art. 6 k.p.a. i art. 15 k.p.a. W związku z wykazanym naruszeniem przepisów postępowania, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.