IV SA/Po 275/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. przy udziale sprawy ze skargi R. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 27 listopada 2017 r. nr L/380/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie miejscowości Piechanin oddala skargę w całości Rada Miejska w Czempiniu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017r., poz. 1875 – dalej u.s.g.), art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm. – dalej u.p.z.p.), w dniu 27 listopada 2017r. podjęła uchwałę nr L/380/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie miejscowości Piechanin (dalej zaskarżona uchwała). R. P. (zwany dalej skarżącym) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika adwokat E. H. – C. wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez: a. niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na nierespektowaniu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości, na której wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wprowadzenie zakazu w sytuacji, gdy brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwwskazań do prowadzenia tego rodzaju hodowli; skarżący zarzucił, że za zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby interesu publicznego, a organ nie uzasadnił, dlaczego zakazał lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć na wskazanym terenie, a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności; b. błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy stosowaniu tego przepisu art. 22 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w konsekwencji wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko bez uzasadnionego powodu i bez ważenia interesu publicznego i prywatnego, co stanowi niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej, a także niezasadne ograniczenie prawa własności, c. błędną wykładnię art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właścicieli nieruchomości objętych symbolem R możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego; d. błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 1 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właścicieli nieruchomości objętych symbolem R możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej, e. błędną, wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w uchwale całkowitego zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., polegające na sprzeczności § 5 pkt 1 ppkt a i § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń (uchwała Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 10 sierpnia 2015 r. Nr XIV/96/15), polegającej na wyłączeniu możliwości realizacji na objętych planem nieruchomościach skarżącego inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że Studium nie przewiduje takiego ograniczenia i tym samym nieuzasadnionej zmianie przewidzianego w Studium przeznaczenia tego obszaru oraz sprzeczności wprowadzonego ograniczenia z założonymi w Studium pożądanymi kierunkami rozwoju rolnictwa. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w części, odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej jego własność, a dotyczącej § 1 ust. 1 uchwały stwierdzającego, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czempiń. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej jego własność, a dotyczącej § 5 pkt 1 ppkt a uchwały, wyłączającego dopuszczalność lokalizacji urządzeń i obiektów związanych z prowadzoną działalnością rolniczą w zakresie przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz w części dotyczącej § 10 ust. 1 uchwały, ustalającego zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uzasadniając istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały skarżący podniósł, że jest właścicielem działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie P., gm. C. położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Wskutek zmiany przeznaczenia nieruchomości stanowiącej jego własność poprzez wyłączenie możliwości realizacji inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko skarżący wskazał, że utracił możliwość realizacji na swojej nieruchomości inwestycji w postaci budowy fermy drobiu o planowanej obsadzie 585.000 sztuk (2340 DJP), co do której jeszcze przed przystąpieniem do uchwalania planu rozpoczął starania o uzyskanie odpowiednich decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podjęta uchwała nie zawiera żadnych rozważań na temat analizy wskazań zawartych w art. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu uchwały przedstawiono jedynie lakoniczne, jednozdaniowe twierdzenia w tym zakresie, odwołujące się sygnałów od mieszkańców wsi, zwracających się z prośbą o zabezpieczenie terenów rolniczych przed budową dużych ferm hodowlanych, które nie wynikają z żadnej dogłębnej analizy. Organ nie przedstawia wyników analizy tych elementów, co w ocenie skarżącego oznacza, że analizy takiej nie dokonywał. W uchwale brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, w jaki sposób organ doszedł do wniosku, że istnieją podstawy do ograniczenia lokalizacji inwestycji na gruntach stanowiących własność skarżącego. Skarżący podniósł, że organ miał pełną świadomość tego, iż zamierza on realizować inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem wniosek w tym zakresie został złożony jeszcze przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do planu. Zatem organ winien ze szczególną wnikliwością rozważyć, czy istnieją prawne podstawy do ograniczenia jego prawa własności. Skarżący wskazał dalej, że grunty objęte skargą znajdują się w odległości ponad 800 m od miejscowości P., a w odległości ponad kilometra do miejscowości G., zatem trudno uznać, że interes publiczny przemawia przeciwko realizacji inwestycji. Ponadto w okolicy terenu, na którym wprowadzono zakaz, znajduje się już duża rolnicza spółdzielnia produkcyjna. Tak więc taki sposób zagospodarowania terenu zgodny będzie z zasadą zachowania ładu przestrzennego. Skarżący wskazał, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń teren ten został oznaczony jako tereny uprawne, bez żadnych ograniczeń co do możliwości zabudowy i inwestycji. Zatem zgodnie ze studium na tym terenie możliwa była realizacja działań w zakresie szeroko pojętej produkcji rolnej. Przez pojęcie to należy bowiem rozumieć prowadzenie działalności rolniczej, czyli wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W ramach tej definicji mieści się planowana przez skarżącego inwestycja, polegająca na budowie fermy drobiu. Uzasadniając zarzut naruszenia zapisów studium skarżący w dalszej części skargi wskazał, że ani w treści Studium, ani w załączniku graficznym do Studium tereny te nie zostały określone jako tereny uprawne z wyłączeniem prawa zabudowy. Skoro zaś Studium nie zawiera takiego ograniczenia, to należy uznać, że przewiduje ono możliwość zabudowy na terenach oznaczonych jako tereny uprawne. W części III Studium (pkt 10. Kierunki rozwoju działalności gospodarczej, ppkt 10.1. Pożądane kierunki rozwoju rolnictwa) wskazano, że podstawową funkcją w zakresie rolnictwa jest nowoczesne rolnictwo, a przemiany i przebudowa rolnictwa i wsi powinny zmierzać m. in. w kierunku przebudowy struktury gospodarstw indywidualnych w kierunku gospodarstw efektywnych, a w odniesieniu do hodowli zwierząt rozwijać się w kierunku wzrostu produkcji bydła z uwagi na naturalne bogate zaplecze paszowe w postaci licznych terenów łąkowych, utrzymania produkcji trzody chlewnej, z wykluczeniem rozwoju ferm bezściółkowych i wprowadzaniu hodowli uzupełniających takich jak: hodowla koni, kóz, owiec, królików, pszczół i jedwabników. Mimo tak nakreślonego kierunku rozwoju zaskarżona uchwała całkowicie wykluczyła możliwość realizacji założenia zwiększenia efektywności gospodarstw rolnych w zakresie hodowli i wyłączyła możliwość realizacji założonego celu zwiększenia produkcji bydła i utrzymania produkcji trzody chlewnej. Te inwestycje bowiem, kwalifikowane jako chów lub hodowla zwierząt, muszą być uznane za inwestycje znacząco oddziałujące na środowisko, a w wyniku wprowadzenia przewidzianego w § 10 uchwały zakazu ich realizacja nie będzie możliwa. Skarżący wskazał, że działając w zaufaniu do treści uchwalonego studium podjął działania zmierzające do realizacji planowanej inwestycji w tym m. in. wystąpił o ustalenia warunków środowiskowych dla inwestycji, którą pozytywnie zaopiniował Dyrektor Regionalny Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowa Powiatowa Inspekcja Sanitarna w K.. Planowana przez skarżącego inwestycja jest zlokalizowana na terenie gruntów wykorzystywanych rolniczo, z dala od zabudowań mieszkalnych, również planowanych. Teren objęty zakazem lokalizacji inwestycji minimalizuje oddziaływanie na tereny zamieszkałe, a odległość planowanej fermy od terenów zamieszkałych gwarantuje, że nie będzie niezadowolenia mieszkańców. Pozbawienie skarżącego możliwości realizacji inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] powoduje, że nie będzie on mógł rozwijać prowadzonej przez siebie działalności rolniczej, a wybranie innego miejsce — obecnie zresztą niemożliwe — może być źródłem konfliktów społecznych. Zatem nie tylko w interesie skarżącego, ale również w interesie gminy jest umożliwienie realizacji planowanej przez niego inwestycji na w/w działkach. Uzasadniając zarzut naruszenia art 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust 1 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP skarżacy wskazał, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. przyznaje organom gminy kompetencję do określania za pomocą planu zagospodarowania przestrzennego szczególnych warunków zagospodarowania terenów, ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym również zakazu zabudowy. Zakres tej kompetencji należy jednak ustalać w oparciu o obowiązujące przepisy aktów nadrzędnych. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Przepis ten ustala przesłanki, które winny zostać łącznie spełnione, aby organ uzyskał kompetencję do ograniczania wolności działalności gospodarczej. Pierwszą z nich jest wynikające z ustawy istnienie źródła kompetencji do podejmowania działań ograniczających tę swobodę, drugą - ważny interes publiczny. W niniejszej sprawie nie została spełniona żadna przesłanka. Odnośnie umocowania w ustawie — jak wskazano wyżej, organ gminy w drodze uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego ma możliwość ustanawiania zakazów zabudowy lub ograniczania sposobu zagospodarowania terenu. Ta kompetencja nie może być jednak interpretowana jako uprawnienie do całkowitego wyłączenia określonego sposobu zagospodarowania terenu, a w konsekwencji — określonego rodzaju działalności. W opisywanym stanie faktycznym nie została spełniona również druga przesłanka, przewidziana przez art. 22 Konstytucji RP. Warunkiem dopuszczenia możliwości ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej jest ważny interes publiczny, przemawiający za tym ograniczeniem. Zaskarżona uchwala nie podaje żadnego uzasadnienia w tym zakresie. Nie może bowiem stanowić przekonującego uzasadnienia twierdzenie organu o sygnałach pochodzących od mieszkańców wsi o bliżej nieustalonej treści. Organ gminy nie przeprowadził żadnego postępowania, którego przedmiotem byłoby ustalenie interesu publicznego i prywatnego w kontekście ustalenia określonego sposobu zagospodarowania terenu. Skoro interes ten nie został zbadany, organ nie dokonał również ważenia interesów. Dopiero bowiem odpowiednie zbadanie interesu publicznego i prywatnego w określonym zagospodarowaniu terenu pozwoliłoby organowi na ustalenie, któremu interesowi należy dać prymat i dlaczego. Takie ustalenia są warunkiem ograniczenia nie tylko wolności gospodarczej, ale również prawa własności. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w uchwale całkowitego zakazu realizacji inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko skarżący wskazał, że takie postanowienie uchwały wykracza poza kompetencje, przyznane organowi przez przepisy u.p.z.p. W zaskarżonej uchwale organ wykroczył poza te kompetencje, bowiem nie skoncentrował się na ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu, lecz dokonał szerszego ograniczenia - ograniczenia realizacji inwestycji określonego rodzaju, co stanowiło wprowadzenie ograniczenia rodzaju prowadzenia działalności gospodarczej na danym terenie. Rada Miejska w Czempiniu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi Rada Miejska podniosła, że w uzasadnieniu do uchwały wskazano wyraźnie jakimi przesłankami kierowano się przyjmując zapisy planu zakazujące lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W szczególności wskazano, iż "do opracowania planu przystąpiono w związku z koniecznością zabezpieczenia dobrych bonitacyjnie gleb na potrzeby upraw polowych, bez prawa zabudowy inwestycjami mogącymi zawsze znaczącą lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym mieć niekorzystny wpływ na znajdującą się w niedalekiej odległości zabudowę mieszkaniową w we wsiach S. W., G. i P. ." Przed przystąpieniem do sporządzania planu miejscowego opracowano również Analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów pól uprawnych w gminie Czempiń i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń. W przedmiotowym dokumencie szczegółowo przeanalizowano niekorzystny wpływ inwestycji polegających na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP na sąsiadujące tereny mieszkaniowe, co uzasadniło przystąpienie do opracowania planu miejscowego. Kierując się zatem treścią art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. organ stwierdził, że ustalając ograniczenia w tym zakresie działał na podstawie i w granicach prawa. Rada Miejska nie podzieliła również opinii skarżącego, że w studium teren objęty planem miejscowym został oznaczony jako tereny uprawne bez żadnych ograniczeń co do możliwości zabudowy i inwestycji. Stwierdzić należy, że w studium tereny te są oznaczone jako pola uprawne, dla których określono możliwość zagospodarowania przestrzeni w kierunku kontynuacji, aktywizacji i rozwoju rolnictwa - upraw rolnych i hodowli z preferencją dla nie intensywnych form hodowli jako kierunków wzbogacających krajobraz, a nie uciążliwych dla środowiska. Bezspornym zatem winno być, że zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w pełni realizuje zapisy studium w tym zakresie i jest z nim zgodny. Podkreślono przy tym, że w żadnym zapisie planu miejscowego nie zawarto zapisu zakazującego całkowicie zabudowy. Dalej wskazano, że organ ustalił interesy poszczególnych podmiotów i wartości, które winny podlegać ochronie. W uzasadnieniu uchwały wskazane zostało że "w wyniku przeprowadzonych analiz zdecydowano się na opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części wsi P.. Opracowanie planu stało się konieczne ze względu na otrzymywane sygnały od mieszkańców wsi oraz, zwracających się z prośbą o zabezpieczenie terenów rolniczych przed budową dużych ferm hodowlanych. W planie wprowadzono zapisy zakazujące realizacji tego typu inwestycji, i ustalenia takie są zgodne z interesem publicznym." Jak wskazał organ zdrowie i życie mieszkańców jest wartością znacznie wyższą, zatem wszelkie inne interesy, w tym prawo do prowadzenia określonej działalności gospodarczej winny zostać podporządkowane wartościom najwyższym. Rada Miejska podniosła również, że jej ocenie zapisy planu miejscowego są zgodne ze studium. W żadnym przepisie planu miejscowego nie wyłączono bowiem prawa zabudowy. Zakaz dotyczy jedynie lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Żaden zapis planu miejscowego nie zakazuje też zwiększenia produkcji bydła i utrzymania produkcji trzody chlewnej. Jedynym ograniczeniem jest to, aby zwiększenie takiej produkcji nie oddziaływało zawsze lub potencjalnie znacząco na środowisko. Plan miejscowy nie zakazuje również kontynuowania już istniejącej produkcji bydła i trzody chlewnej. Nadto, jak wskazał organ, plan miejscowy nie obejmuje całego terenu gminy, zatem trudno czynić zarzut, że nie przewidział innych terenów, na których takie inwestycje mogłyby być realizowane. Żaden przepis prawny nie wskazuje obowiązku wskazywania przez Radę w planie innego terenu, na którym inwestor może lokalizować zakazane w planie przedsięwzięcia. Zasadą jest, że ustalenia planu nie mogą wykraczać poza teren objęty planem miejscowym. W piśmie procesowym z dnia 28 marca 2018 r. odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę skarżący stwierdził, że nie może być uznany za wystarczający argument, że plan miejscowy obejmuje tylko niewielki fragment powierzchni gminy. Taka argumentacja wzmacnia jedynie zarzuty o wadliwości skarżonej uchwały, bowiem jednoznacznie wskazuje, że celem podjęcia skarżonej uchwały nie było kształtowanie polityki planistycznej gminy, a jedynie wybiórcze ograniczanie uprawnień właścicieli. Objęcie planem jedynie niewielkiego wycinka gruntów powoduje, ze organ nie ma możliwości dokonania prawidłowego ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, co powoduje, że plan nie będzie realizował zasady ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. elementem koniecznym procedury planistycznej jest analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Lektura analizy z dnia 14 września 2017 r., dołączonej przez organ do odpowiedzi na skargę niezbicie wskazuje, że analiza ta została wykonana pobieżnie, niestarannie i nie może stanowić podstawy do ustalania przeznaczenia terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że w dokumencie tym szczegółowo przeanalizowano niekorzystny wpływ inwestycji polegających na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP na sąsiadujące tereny mieszkaniowe. To stwierdzenie nie jest zgodne z prawdą. Analiza z 14 września 2017 r. zawiera rozważania w tym zakresie w rozdziale I punkcie 5. Autor analizy wskazuje na wpłynięcie trzech wniosków o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach związanych z budową lub rozbudową ferm drobiu w miejscowościach P. , P. i B.. Inwestycja skarżącego to inwestycja wskazana w punkcie 2 — P.. W punkcie tym autor analizy zamieszcza ogólnikowe rozważania na temat szkodliwości ferm drobiu w ogólności, nie dokonując żadnej analizy faktycznego oddziaływania konkretnych planowanych inwestycji na grunty sąsiednie. Co więcej, autor dokumentu analizuje jedynie inwestycje w B. i P., wskazując na bliskość ich lokalizacji od terenów mieszkalnych, natomiast nie dokonuje żadnej analizy inwestycji skarżącego. Jeżeli organ rzeczywiście zamierzał objąć szczególną ochroną przed negatywnymi oddziaływaniami ferm drobiu tereny zamieszkane przez ludzi, winien przeprowadzić szczegółową analizę stref oddziaływania, tak, aby wyważyć interesy zarówno inwestorów, jak i mieszkańców, i ewentualnie wprowadzić ograniczenia w wyznaczonych strefach, zezwalając na realizację inwestycji na tych terenach, na których nie będzie oddziaływania na zdrowie mieszkańców (o ile takie oddziaływania w ogóle wystąpią, co do tej pory nie zostało przez organ zbadane). Wprowadzenie generalnego zakazu realizacji inwestycji, bez rozważenia tej kwestii, nie wypełnia obowiązków gminy, wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79). Na wstępie Sąd wyjaśnia, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 27 listopada 2017 r., zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r. Oceniając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi należy stwierdzić, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017r., sygn. akt IV SA/Wr 424/16, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Skarżący w przedmiotowej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał go do wywiedzenia niniejszej skargi. Skarżący jest bowiem właścicielem działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie P., gm. C., objętych postanowieniami planu miejscowego ustanowionego zaskarżoną uchwałą, która przepisem § 10 wprowadza zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący, planując na będących jego własnością nieruchomościach realizację inwestycji w postaci budowy fermy drobiu, ma więc interes prawny we wniesieniu skargi. Z treści § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2017, poz. 71) wynika bowiem, że planowana przez skarżącego inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały na wstępie należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – CBOSA). Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Nie stwierdził także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, należy zaznaczyć, że jak wynika z zaskarżonej uchwały oraz uchwały Rady Miejskiej w Czempiniu nr XXXV/255/16 z dnia 21 listopada 2016r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania dla terenów w obrębie miejscowości P., planem objęty jest teren o powierzchni 37 ha, wykorzystany rolniczo, zlokalizowany wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] relacji G. – C., dla którego wyznaczono jedną jednostkę terenową oznaczoną symbolem R. Dla terenu oznaczonego tym symbolem ustalono przeznaczenie na teren rolniczy (§ 3 uchwały), na którym dopuszczono lokalizację urządzeń i obiektów związanych z prowadzoną działalnością rolniczą z zastrzeżeniem § 10 uchwały, prowadzenie upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych, przeznaczenie terenu pod użytki zielone i wprowadzono zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych i budynków mieszkalnych (§ 5 uchwały). W § 10 ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem pkt 1 i 2, w których dopuszczono inwestycje celu publicznego w zakresu łączności publicznej oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i ustalono zakaz lokalizacji biogazowi. Skarżący zakwestionował, jako wykraczający poza kompetencje Rady Miejskiej w Czempiniu, wynikający z władztwa planistycznego, ustalony w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie jego działek. Skarżący podniósł, że w lipcu 2016 r. złożył wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację na w/w terenach inwestycji w postaci budowy fermy drobiu o planowanej obsadzie 585.000 sztuk (2340 DJP). W ustawowym terminie wskazana decyzja nie została wydana. Uchwałą nr XXXV/255/16 z dnia 21 listopada 2016 r. Rada Miejska w Czempiniu przystąpiła jednak do uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego m. in. na terenach objętych wnioskiem skarżącego. W tej sytuacji stwierdzić należy, że istotą niniejszej sprawy jest ustalenie czy możliwym było wprowadzenie w zaskarżonej uchwale ograniczenia w zakresie działalności rolniczej możliwej do podjęcia na terenie objętym planem i czy organ uchwałodawczy wprowadzając zapis o kwestionowanym przez skarżącego brzemieniu wprowadzającym zakaz planowanej budowy fermy drobiu o planowanej obsadzie 585.000 sztuk (2340 DJP) nie naruszył obowiązujących przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, WSA w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (LEX nr 2424178). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy i do dyspozycji faktycznych. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - CBOSA). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Rada Miejska w Czempiniu wbrew zarzutom skargi wykazała, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżącego uzasadniają względy interesu publicznego, związane z wyłączeniem inwestycji oddziaływujących na środowisko. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały do opracowania planu przystąpiono w związku z koniecznością zabezpieczenia dobrych bonitacyjnie gleb na potrzeby upraw polowych, bez prawa zabudowy inwestycjami mogącymi zawsze znaczącą lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym mieć niekorzystny wpływ na znajdującą się w niedalekiej odległości zabudowę mieszkaniową w we wsiach S. W., G. i P.. Podjęcie prac planistycznych miało na celu zapewnienie celów polityki przestrzennej gminy określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W projekcie planu dla terenów rolniczych dopuszczono możliwość realizacji obiektów i urządzeń służących obsłudze gospodarki rolnej. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, zapisy takie mają na celu umożliwienie rolnikom ewentualną realizację obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną takich jak: jak szklarnie, tunele foliowe, silosy na produkty rolne, wiaty na sprzęt rolniczy, budynki służące hodowli i chowowi zwierząt, jako że działalność rolnicza stale podlega modernizacjom i zmieniają się kierunki produkcji rolnej. W tym miejscu wbrew argumentacji skargi stwierdzić należy, że ustalenia przeznaczenia działki skarżącego na tereny rolnicze z zakazem lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie naruszają założeń obowiązującego na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 10 sierpnia 2015 r. Nr XIV/96/15. Z części III Studium określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy w pkt 4 wskazano, że na obszarze gminy dominuje gospodarka rolna, oparta na kompleksach gruntów rolnych wysokich klas, zaś rolnictwo, w tym przetwórstwo owocowo – warzywne zaliczane było do podstawowych funkcji gminy. W świetle diagnozy stanu gminy i analizy jej predyspozycji i możliwości oraz uwarunkowań przyrodniczych, społecznych, gospodarczych i politycznych uznano, że istniejące funkcje winny być kontynuowane, z tym że winny one ulec ukierunkowaniu na zrównoważony rozwój oraz winny zostać w znacznym stopniu zaktywizowane. Powinny też ulec przewartościowaniu, w celu pobudzenia rozwoju gminy. Funkcja rolnicza winna ulec przewartościowaniu w kierunku wprowadzania proekologicznych form gospodarowania, dostosowania produkcji rolnej do potrzeb rynku. Dalej wskazano, że podstawową funkcją gminy Czempiń będzie m.in. nowoczesne rolnictwo, z pożądanym dużym udziałem rolnictwa ekologicznego i dobrze wykształconym przetwórstwem owocowo – warzywnym. Jak słusznie wskazał skarżący w części III Studium (pkt 10. Kierunki rozwoju działalności gospodarczej, ppkt 10.1. Pożądane kierunki rozwoju rolnictwa) wskazano, że podstawową funkcją w zakresie rolnictwa jest nowoczesne rolnictwo, a przemiany i przebudowa rolnictwa i wsi powinny zmierzać m. in. w kierunku przebudowy struktury gospodarstw indywidualnych w kierunku gospodarstw efektywnych, a w odniesieniu do hodowli zwierząt rozwijać się w kierunku wzrostu produkcji bydła z uwagi na naturalne bogate zaplecze paszowe w postaci licznych terenów łąkowych, utrzymania produkcji trzody chlewnej, z wykluczeniem rozwoju ferm bezściółkowych i wprowadzaniu hodowli uzupełniających takich jak: hodowla koni, kóz, owiec, królików, pszczół i jedwabników. W tym samym punkcie wskazano jednak, że przemiany, przebudowa rolnictwa i wsi powinna również zmierzać w kierunku ekologizacji produkcji rolniczej, ograniczenia negatywnych skutków oddziaływania rolnictwa na środowisko np. poprzez nadmierna nawożenie. Dalszy rozwój rolnictwa powinien zostać ukierunkowany na prowadzeni gospodarki rolnej dostosowanej do naturalnych siedlisk. Ma to tyle istotne znaczenie, iż jak wynika z części III Studium pkt 3 (Kierunki rozwoju przestrzennego) pkt 3.1. (Strefy funkcjonalno – krajobrazowe) w strefie upraw polowych C wskazano, że gospodarowanie w przestrzeni postępować będzie w kierunku kontynuacji, aktywizacji i rozwoju rolnictwa – upraw rolnych i hodowli z preferencją dla nie intensywnych form hodowli jako kierunków wzbogacających krajobraz, a nie uciążliwych dla środowiska Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w toku procedury planistycznej dotyczącej ustalania przeznaczenia terenu na którym znajdują się działki skarżącego organy gminy należycie wyważyły interes indywidualny skarżącego i interes publiczny. Wskazać przy tym należy, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i to do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany miejscowe ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają zatem ze swej istoty ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9. Należy dodać, że prawo własności, mimo że chronione przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego przywoływanymi przez skarżącego, nie będąc prawem absolutnym, podlega ograniczeniom i prawną dopuszczalność jego ograniczenia przewidują w szczególności zapisy analizowanej w niniejszym stanie faktycznym u.p.z.p., przyznające gminom władztwo planistyczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., II SA/Gd 658/17, LEX nr 2443849). Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że mimo wprowadzenia zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zachowano przeznaczenie rolnicze. Zatem nie pozbawiono skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, poprzez wykorzystanie nieruchomości do produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych. Ma to tyle istotne znaczenie, że w świetle przytoczonej argumentacji jedynie takie ustalenia planu, które prowadziłyby do całkowitego pozbawienia właściciela nieruchomości do korzystania z jego prawa można byłoby rozpatrywać jako przekroczenie władztwa planistycznego. Taka sytuacja, w związku z powyższymi uwagami, nie zachodzi w przypadku zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Odnosząc się do zarzutów skargi w części odnoszącej się do wszczęcia przez skarżącego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed podjęciem przez Radę Miejską w Czempiniu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania dla terenów w obrębie miejscowości P., wskazać należy, że w/w decyzja nie rodzi po stronie skarżącego praw do zagospodarowania nieruchomości w proponowany sposób. Jest to wyłącznie decyzja określająca jaki wpływ na środowisko miałaby planowana inwestycja i jakie warunki musi spełnić inwestor aby nie doszło do jego naruszenia. Wynika to z art. 62 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2017r. poz. 1405), który stanowi, że w ramach oceny oddziaływana na środowisko analizuje się i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca, dostępność do złóż kopalin; ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wymagany zakres monitoringu. Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.