II SAB/Gl 58/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi J.O. na bezczynność i przewlekłość postępowania przez Burmistrza Miasta K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania; 2) stwierdza, że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od Burmistrza Miasta K. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 400 (czterysta) złotych; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Burmistrza Miasta K. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. J. O., powołując się na ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ Burmistrza Miasta K. w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] nr [...] wnosząc o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta K. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu - Burmistrza Miasta K. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł lub ewentualnie orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny; 4) zasądzenie od organu - Burmistrza Miasta K. na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowe postępowanie toczy się w związku z wnioskiem z dnia 28 marca 2019 r. Strona w dniu 29 listopada 2019 r., biorąc pod uwagę decyzję SKO (niewłaściwość Burmistrza Miasta K.) wniosła także o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia wspomnianej na wstępie decyzji środowiskowej do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Organ ów uznał się za niewłaściwy w sprawie i pismem z dnia 5 grudnia 2019 r. przekazał wniosek do rozpoznania Burmistrzowi Miasta K. Organ ten wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., jako organu właściwego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 maja 2020 r. - sygn. II OW 31/20 wskazał Burmistrza K. jako organ właściwy w sprawie. Po otrzymaniu powyższego postanowienia Burmistrz K. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie z uwagi na tożsamość wniosku, na podstawie którego toczyło się postępowanie (z 29 listopada 2019 r.) z wcześniejszym postępowaniem wszczętym wnioskiem z dnia 28 marca 2019 r., co do którego sprawa toczyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. Od powyższego postanowienia o zawieszeniu postępowania strona nie wniosła zażalenia, oczekując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który w przedmiotowej sprawę zapadł 3 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Gl 1683/19). Po otrzymaniu powyższego wyroku pismem z dnia 25 września 2020 r. strona wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Skarżony organ odmówił podjęcia postępowania. W wyniku złożonego zażalenia SKO w Katowicach postanowieniem z dnia [...] uchyliło postanowienie Burmistrza Krzanowic o odmowie podjęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, które Burmistrz Miasta K. otrzymał w dniu 15 stycznia 2021 r. Dopiero postanowieniem z dnia [...] organ podjął zawieszone postępowanie i to po wniesieniu ponaglenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia ponaglenia postanowiło w dniu 1 kwietnia 2021 r. stwierdzić, że Burmistrz Miasta K. dopuścił się bezczynności, jednak bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczyło Burmistrzowi Miasta K. dodatkowy termin załatwienia sprawy do 4 maja 2021 r. Organ miał wystarczająco dużo czasu, by sprawę zakończyć, a podejmowane czynności były nieefektywne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że organ zawiesił postępowanie w sprawie wniosku strony o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] a postanowienie to jest ostateczne i prawomocne, gdyż skarżąca nie złożyła zażalenia. Wprawdzie strona zwróciła się później o podjęcie zawieszonego postępowania, jednak wniosek ten organ rozpatrzył negatywnie, wydając stosowne postanowienie, na które skarżąca złożyła zażalenie. Fakt uchylenia przez SKO postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania nie zmienił jednak faktu, iż samo postanowienie z dnia 17 lipca 2020 r. o zawieszeniu postępowania nadal pozostawało w mocy. Z kolei zaś, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. okresów zawieszenia postępowania oraz terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu nie wlicza się do terminów określonych dla załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie zostało złożone. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 §2b p.p.s.a., musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19). Jednocześnie wskazać należy, że w świetle uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ww. przypadkiem, skoro decyzja organu została wydana już po wniesieniu skargi. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Przy tym, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16, zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności ponieważ nie wydano terminowo decyzji rozstrzygającej o wniosku skarżącej. Dodatkowo postępowanie prowadzone było przewlekle. Sprawa trwała zbyt długo. Organ otrzymał postanowienie NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. II OW 31/20, które to postanowienie rozstrzygało o właściwości organu w sprawie. NSA wyraźnie wskazywało, że "organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku" jest Burmistrz K. NSA w żadnym zakresie nie zwolnił organu od dalszego procedowania w tym zakresie. Organ procedował jednak przewlekle, przekraczając przy tym terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Początkowy brak podjęcia zawieszonego postępowania, o co wnoszono, i podjęcie go z dużym opóźnieniem, świadczą o wadliwym zorganizowaniu i braku koncentracji czynności dowodowych. Z powyższych względów doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Sąd uznał jednak, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ miał początkowo wątpliwości co do właściwości rzeczowej i sprawa ta podlegała rozstrzygnięciu. W tym czasie miało też miejsce ustawowe zawieszenie biegu terminów postępowań, które trwało od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. z uwagi na art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), zmieniającej powołaną wyżej ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została zasądzona skarżącej w adekwatnej wysokości 400 złotych, która jej zadośćuczyni. Kwota wyższa ze względów wcześniej podanych byłaby nieuzasadniona. Z powyższych powodów skarga częściowo została oddalona. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.