VII SA/Wa 1003/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. D. i K. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia stanu wody na gruncie oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. w wyniku rozpatrzenia odwołania A. D., K. S., P. D., M. D. oraz E. D. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. znak [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S[...] (dalej: SKO) stwierdziło, że w ramach wszczętego na wniosek S. K. i Z. D. postępowania Wójt Gminy Mińsk [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), dalej: p.w., w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), dalej: n.p.w. orzekł w sposób następujący: 1) nie stwierdził naruszenia stanu wody na gruncie na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...],[...] i części ulicy [...] (działki nr ew. [...] i [...]) od wysokości działki nr ew.[...] w kierunku zachodnim; 2) stwierdził naruszenie stanu wody na gruncie na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części ulicy [...] (działki nr ew. [...] i [...]) do wysokości działki nr [...]; [...]) nakazał właścicielom ul. [...] wykonanie urządzenia wodnego z ujściem do rowu (działka nr ew. [...]) w części górnej otwartego, w części dolnej zabudowanego rurociągiem Ø 300 zapobiegających szkodom powstającym na działkach nr ew. [...] i [...] zgodnie z załącznikiem nr 1 i 2 do decyzji (na załączniku nr 1 został określony przebieg urządzenia; na załączniku nr 2 zostały określone parametry urządzenia). Nie uwzględniając zamieszczonego w odwołaniu złożonym przez A. D., K. S., P. D., M. D. i E. D. (pismo z 12 sierpnia 2020 r.) żądania uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. i umorzenia ("zakończenia") postępowania, SKO wskazało, że badając ww. decyzję stwierdziło, iż wydana przez organ I instancji w sprawie decyzja została oparta na niepełnych ustaleniach faktycznych w zakresie ustalenia przyczyn zalewania nieruchomości wnioskodawców oraz działań, jakie należy podjąć w celu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazane wyżej nieprawidłowości spowodowały konieczność (ponownego) uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśniając szczegółowe powody przyjęcia takiej oceny, wskazał, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek S. K., który wystąpił do Wójta Gminy [...] o interwencję w sprawie zalewania jego działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]. Okoliczność zalewania jego działki, a także sąsiedniej nieruchomości nr ew. [...] wnioskodawca wiązał z faktem podniesienia poziomu gruntu w związku z budową ul. [...]. Wnioskodawca zwrócił również uwagę, że wody opadowe spływają na jego działkę z nowo wybudowanych budynków przy ul. [...]. Z protokołu z 8 maja 2017 r. wynika, że również Z. D. wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych w związku z zalewaniem jego działki nr ew. [...]. Odnośnie do przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego organ odwoławczy wskazał, że w skład materiału dowodowego wchodzą dowody z oględzin objętych postępowaniem nieruchomości przeprowadzonych 19 czerwca 2017 r. i 6 lutego 2020 r. Realizując zalecenia SKO, organ I instancji dopuścił również dowód z opinii biegłej z zakresu hydrologii, hydrogeologii oraz gospodarki wodnej M. S. z marca 2020 r. Dokonując oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz stanu nieruchomości w kontekście dowodów oraz oświadczeń i stanowisk zajętych przez strony postępowania, SKO stwierdziło, że nie było przedmiotem sporu w sprawie, iż teren działek nr ew. [...] i [...] (stanowiących ulicę Dębową), a także nieruchomości położonych na północ od ul. [...], zostały podniesione. Kwestionowanie nie były również wskazywane przez wnioskodawców okoliczności dotyczące okresowego zalewania ich nieruchomości. Spór zaistniały w sprawie dotyczył natomiast konsekwencji przedmiotowego podniesienia terenu, wnioskodawcy w fakcie tym upatrywali bowiem przyczynę zalewania należących do nich działek nr ew. [...] i [...], stwierdzając, że podniesienie terenu ul. [...] i dalszych działek spowodowało zablokowanie odpływu wód z ich nieruchomości, co jest główną przyczyną ich zalewania. Natomiast uczestnicy wskazywali, że przyczyny zalewania działek wnioskodawców są inne, jak przykładowo przykrycie części przebiegającego przez działki wnioskodawców rowu. Odnośnie do ustalenia pierwotnego stanu stosunków wodnych na objętych postępowaniem gruntach, w orzecznictwie i doktrynie, jak zauważyło SKO, ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym stan wody, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu podlega ochronie na podstawie art. 29 ust. 1 p.w. Stąd też pierwotnego stanu gruntów, do którego odnoszone są dokonane na analizowanych działkach zmiany, nie mógł stanowić okres, kiedy analizowane grunty użytkowane były głównie rolniczo. W tym okresie, co wynika z opinii biegłej, nadmiar wód atmosferycznych spływał grawitacyjnie w sposób niezorganizowany do otwartego rowu R-K. Zdaniem SKO, zwrócenia uwagi wymaga, że aktualnie tereny objęte postępowaniem stanowią obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie jak zwróciła uwagę biegła, obowiązujący plan miejscowy przewiduje zakaz odprowadzania ścieków deszczowych z poszczególnych działek na teren dróg publicznych oraz ogólnodostępnych dróg wewnętrznych i ciągów pieszo- jezdnych. W tym kontekście jako zbyt daleko idące oraz nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym należało uznać, jak podkreślił organ odwoławczy, ustalenia organu I instancji jakoby przyczyną podtapiania działek nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] było spiętrzanie na nich wód spływających do lokalnej bazy drenażowej w wyniku wykonania nasypu na ul.[...] na długości od ul. [...] do granicy zachodniej działki nr ew.[...] oraz działek nr ew. [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...] i [...]. Ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ I instancji pozostają bowiem w sprzeczności z treścią powołanej w sprawie opinii biegłego i nie znajdują potwierdzenia w pozostałych przeprowadzonych dowodach. Organ odwoławczy zaznaczył w tym kontekście, że wprawdzie wnioski zawarte w opinii biegłego, jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym, mogą zostać podważone przez inne dowody, jednakże w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził żadnego innego dowodu, który wykazałby błędy lub nieścisłości w treści opinii biegłej, podważające zawarte w niej wnioski. Odnośnie do działki nr [...] z treści opinii biegłej wynika, że jest ona ogrodzona płotem z siatki, posadowionym na szczelnej podmurówce betonowej, która uniemożliwia odpływ wód z tej działki. Dlatego zanik zgromadzonych wód opadowych z jej terenu może w ocenie biegłej nastąpić wyłącznie poprzez ich wsiąkanie w grunt oraz odparowanie. Stąd też ewentualne podniesienie terenu ul. [...] oraz nieruchomości znajdujących się po jej północnej stronie nie mogło blokować odpływu wód z tej nieruchomości, który nie był możliwy z uwagi na konstrukcję jej ogrodzenia. Organ odwoławczy przypomniał, że co do działki nr ew. [...] biegła stwierdziła między innymi, iż na tę nieruchomość wprowadzane są wody opadowe z zabudowanych posesji zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] oraz z samej ul. [...]. Biegła wskazała, że oględziny części nieruchomości znajdujących się przy ul. [...] uwidoczniły otwory znajdujące się w ogrodzeniach tych nieruchomości, przez które wody opadowe i roztopowe odprowadzane są na niżej położne tereny, w tym działki wnioskodawców. Okoliczność ta, sygnalizowana już przez SKO w treści decyzji z [...] października 2019 r., znajduje potwierdzenie także w stanowisku wnioskodawcy, który zalewanie swojej nieruchomości wiązał również z odprowadzaniem wód z budynków przy ul. [...] - znajdujących się po południowej stronie jego działki. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze stanowisko wnioskodawcy oraz ustalenia biegłej, w sprawie zaistniała bezwzględna konieczność ustalenia wpływu odprowadzania wód z nieruchomości położonych po południowej stronie działek wnioskodawców - w szczególności ul. [...] i położonej przy niej budynków na okoliczność gromadzenia wód na nieruchomościach wnioskodawców, czego organ I instancji nie uczynił. Kluczową w sprawie kwestią, jak zauważyło SKO, jest bowiem ustalenie bezpośredniej przyczyny gromadzenia wód na nieruchomościach wnioskodawców. Z treści opinii wynika, że przyczyny tego stanu rzeczy nie stanowi podniesienie części ul. [...], lecz może przyczyniać się do tego odprowadzanie wód przez właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...]. Dlatego też organ I instancji powinien dokonać ustaleń w zakresie personaliów i adresów właścicieli nieruchomości przy ul. [...], z których wody mogą spływać na nieruchomości wnioskodawców i wezwać te osoby do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników. Następnie, organ powinien ponownie przeprowadzić dowód z oględzin obejmujący również nieruchomości zlokalizowane po południowej stronie działek wnioskodawców, a w dalszej kolejności kolejny dowód z opinii biegłego w celu kompleksowej oceny oddziaływania sąsiednich nieruchomości na działki wnioskodawców. Dodatkowo, biegły powinien przeanalizować ewentualny wpływ zabudowania odcinka rowu na zalewanie nieruchomości wnioskodawców. Wskazując na te okoliczności, SKO stwierdziło, że uzasadniają one posłużenie się przez organ odwoławczy kompetencją przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a. Przywołane istotne braki postępowania przed organem I instancji - w zakresie braku pełnego ustalenia stron postępowania oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego - nie mogą być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji SKO z [...] lutego 2021 r. złożyły A. D. i K. S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie prowadzonego przed organem postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżące wyjaśniły, że ich zdaniem wskazania SKO nie są słuszne, albowiem są oparte na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Wskazały, że uważają, iż zakres wskazań ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja nie jest oparta na ustaleniach wynikających z opinii biegłej. Brak jest równocześnie podstaw do przeprowadzenia dowodu z nowej opinii biegłego. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Złożony w niniejszej sprawie sprzeciw jest niezasadny. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ta zasada powinna być rozumiana jako nakaz odstąpienia od badania przez sąd administracyjny innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się bowiem wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Z uwagi na zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. Konsekwentnie wyrazić z tego względu należy pogląd, który trafnie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 570/20, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3238/19). Odnosząc się do zgodności z prawem wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomina, że przywołany jako podstawa prawna decyzji SKO z [...] lutego 2021 r. art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1684/16). Jakkolwiek kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a., to zdaniem Sądu, SKO nie można w kontrolowanym postępowaniu przypisać błędu w odniesieniu do uznania, że zaistniały w sprawie podstawy do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad cechujących postępowanie zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. Niesporny charakter ma ta ocena prawna wyrażona przez organ odwoławczy, zgodnie z którą do wydania decyzji w sprawie kształtowanej treścią art. 29 ust. 3 p.w. niezbędne jest uprzednie ustalenie, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie jego właściciel, na czym one polegały, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie, nienależące do sprawcy naruszeń, tj. czy zmiany te powodują lub mogą powodować szkody. Inaczej mówiąc, w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między zmianą dokonaną na gruncie, a wynikłym z tego szkodliwym wpływem na grunt sąsiedni. Przy czym samo ustalenie dokonania określonej zmiany nie jest wystarczające do zastosowania analizowanego przepisu. Konieczne jest bowiem ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Nie może równocześnie budzić wątpliwości, ze w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego w celu zbadania, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, organy zobowiązane są działać z zachowaniem wymogów określonych w k.p.a., w tym zgodnie z art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, powinna opierać się na całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Kierując się powyższym wymaganiem, SKO stwierdziło, że dowód z oględzin nieruchomości objętych zakresem prowadzonego postępowania i poddana rozważeniu opinia biegłej M. S. z marca 2020 r. nie pozwalały na dokonanie wystarczających ustaleń odnośnie do faktycznych powodów gromadzenia wód na nieruchomościach wnioskodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny, poddając zgromadzony materiał dowodowy analizie w granicach wniesionego sprzeciwu, stanowisko to w całości podziela, nie uznając, by przeciwny pogląd wyrażony w sprzeciwie pozostawał uzasadniony. Nie mogło budzić wątpliwości, że niewyjaśniona w sprawie kwestia tego, jaki wpływ na rozważaną zmianę stosunków wodnych ma wprowadzanie na działkę nr ew. [...] wód opadowych z zabudowanych posesji zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] i samej drogi, czyniła sprawę niewyjaśnioną w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy konieczność odwołania się do kompetencji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. mógł powiązać z uznaniem, że sam dowód z oględzin pozostawać może niewystarczający dla ustalenia przedmiotowej kwestii, lecz konieczne w tym zakresie będzie przeprowadzenie nowego dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, którego oceny w ramach dwuinstancyjnego postępowania powinien dokonać organ I instancji. W postępowaniu z uwagi na wymóg poszerzenia ustaleń faktycznych powinni wziąć udział właściciele wskazanych przez organ odwoławczy nieruchomości znajdujących się po południowej stronie działki nr ew. [...], co nakazywało osobom tym zapewnić czynny udział w postępowaniu przez Wójtem Gminy [...] z uwagi na to, że podejmowane rozstrzygnięcie może kształtować ich sytuację prawną. Argumenty podnoszone przez skarżące w toku postępowania, a następnie ponowione w złożonym sprzeciwie mają niewątpliwie merytoryczny charakter i nie są bez znaczenia dla wyniku sprawy, niemniej z uwagi na swój przedmiot ich rozważenie powinno nastąpić po zebraniu pełnego materiału dowodowego w toku postępowania. Zarzuty zamieszczone w sprzeciwie zasadniczo pozostają poza zakresem badania określonym w art. 64e p.p.s.a. z uwagi na zauważony wyżej szczególny charakter tego środka prawnego. Reasumując, Sąd stwierdza, że SKO trafnie wskazało na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2020 r. i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia. Dostrzeżone w materiale dowodowym braki, jak również zakres okoliczności faktycznych koniecznych do wyjaśnienia celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest znaczny i nie mógł być uzupełniony w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zasadne jest stwierdzenie, że Wójt Gminy [...] procedował w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan sprawy, który nie pozwalał na weryfikację wystąpienia przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w., co uzasadniało podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.