II SA/Gd 98/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. – J. na decyzję Wojewody z dnia 15 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw. A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 15 stycznia 2021 r., którą uchylono decyzję Starosty (dalej jako "Starosta"), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 22 października 2019 r., nr [..], i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 16 grudnia 1974 r. Naczelnik Gminy (dalej jako "Naczelnik Gminy") zezwolił Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV relacji [..] przebiegającej m.in. przez działkę nr [..] w P., gmina Ż., stanowiącą własność J. S., który nabył ją pozostając w związku małżeńskim. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt [..], spadek po J. S. nabyli: żona G. S. oraz zstępni E. S., S. D. oraz S. S. – każdy po ¼ części spadku. Następnie spadek po G. S. nabyli: E. S., S. D. i S. S. – każdy po 1/3 części spadku. Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z przeprowadzeniem przez działkę linii energetycznej, w dniu 5 sierpnia 2019 r. wystąpił S. S. Decyzją z dnia 22 października 2019 r. Starosta odmówił ustalenia ww. odszkodowania wskazując, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych jedynymi uprawnionymi do uzyskania odszkodowania za zdarzenia zaistniałe pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej u.z.t.w.n., są właściciele nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, zaś wnioskodawca jest spadkobiercą osoby, której prawo własności zostało odjęte. W odwołaniu wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., w związku z art. 2 z zw. z art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1-2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię przepisów u.g.n. i uznanie, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości nie przysługuje spadkobiercom wywłaszczonego. Decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że bezspornie przez działkę nr [..] w P. biegnie linia elektroenergetyczna, natomiast istotą sporu w sprawie jest to, czy wnioskodawcy powinno zostać wypłacone odszkodowanie, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Wojewoda w pierwszej kolejności powołał przepisy art. 35 i 36 u.z.t.w.n, na podstawie których Naczelnik Gminy wydał zezwolenie z 1974 r., a także art. 124 i 128 ust. 4 u.g.n. wskazując, że kwestia dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy w sytuacjach innych, niż przewidziana w art. 233 u.g.n., należała w orzecznictwie do spornych. Jednakże, w ostatnich latach przeważa pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – również w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed dnia wejścia wżycie przepisów u.g.n., o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane np. w drodze ostatecznej decyzji. Na poparcie tego stanowiska organ powołał wyroki sądów administracyjnych. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że wbrew stanowisku Spółki nie doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Organ przypomniał, że w dacie wywłaszczenia art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. przewidywał, iż tylko odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach ulega przedawnieniu, natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. odszkodowanie w pozostałym zakresie, tj. za straty, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości, nie ulega przedawnieniu. Przy czym na mocy art. 36 ust. 3 u.z.t.w.n. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli nie wykazano, że nie poniósł on szkody pomimo ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto, zgodnie z doktryną prawa administracyjnego popartą poglądami judykatury, przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi, zatem zdaniem Wojewody, roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu. Odnosząc się do kluczowej kwestii w sprawie, tj. kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z przedmiotowym roszczeniem Wojewoda zauważył, że w orzecznictwie administracyjnym zaistniała rozbieżność stanowisk dotycząca przyznawania odszkodowania spadkobiercom właścicieli (użytkowników wieczystych), którym ograniczono prawo własności. Organ jednak stanął na stanowisku, że ustalenie i wypłata odszkodowania za ograniczenie prawa własności należy się nie tylko osobom, którym zostało ograniczone to prawo, ale także ich spadkobiercom, przy czym prawo do odszkodowania nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego. W niniejszej sprawie zaś wnioskodawca – jako spadkobierca współwłaścicieli nieruchomości – bezspornie jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Wojewoda powołał wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 1840/19 oraz jednolite stanowisko WSA w Gdańsku. Dalej, podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. Poszukiwanie właściwej decyzji determinuje bowiem zakres sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta powinien pozyskać wyjaśnienia następcy prawnego Zakładu Energetycznego, który był beneficjentem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, dotyczące wypłaty odszkodowania na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Konieczne bowiem jest posiadanie w materiale dowodowym oświadczeń stron bądź oświadczenia wnioskodawcy, świadomego odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, dotyczących ustalenia, czy w przeszłości takie odszkodowanie zostało przyznane podmiotom uprawnionym. Ewentualne dokumenty w tej sprawie może też posiadać Starostwo Powiatowe, Urząd Gminy, Urząd Wojewódzki czy Archiwum Państwowe (w tym oddział w G.). Kolejną kwestią podniesioną przez organ odwoławczy był obowiązek zlecenia wykonania i przeanalizowania operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, którego sporządzenie na etapie postępowania przez organem drugiej instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 k.p.a. W tej sytuacji zasadne stało się uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W sprzeciwie Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem wnoszącej sprzeciw Wojewoda nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie zaistniała żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jak wynika z akt sprawy adresatem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości był J. S., pozostający w związku małżeńskim, a wnioskodawca nabył udziały najpierw w spadku po J. S., a następnie po G. S., którzy nie złożyli stosownego wniosku o ustalenie odszkodowania. Zatem, zdaniem Spółki, ustawa o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. nie może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazano, że roszczenia wynikające z prawa administracyjnego nie podlegają dziedziczeniu, a przejściu na spadkobierców podlegają jedynie, gdy przewiduje to przepis szczególny. Regulacji takiej nie zawierała ani ustawa z 1985 r. ani ustawa z 1997 r. Natomiast nawet w przypadku uznania, że prawo do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności ma charakter cywilnoprawny, to wstąpienie w całą sytuację majątkową spadkodawcy w prawie cywilnym nie oznacza przejęcia praw ściśle związanych z osobą spadkodawcy, które co do zasady nie są dziedziczne. Powołując się na wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. II OSK 524/10, zdaniem wnoszącej sprzeciw nie ma podstaw do uznania, że do sukcesji uniwersalnej dochodzi również wobec roszczenia opartego na art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W konsekwencji, omawiane roszczenie przysługuje tylko podmiotom wywłaszczonym. Wobec tego Starosta prawidłowo stwierdził, że nie jest konieczne zlecenie wykonania operatu szacunkowego, albowiem w sprawie nie zachodzi żadna przesłanka przemawiająca za koniecznością ustalenia i wypłat odszkodowania. Ponadto, zdaniem skarżącej, przedmiotowe roszczenie ma charakter cywilnoprawny i uległo przedawnieniu z upływem 6 lat od kiedy stało się wymagalne, zgodnie z art. 112 w zw. z art. 120 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jak również w decyzji kasatoryjnej organ odnosi się do oceny prawnej dokonanej przez Starostę oraz interpretuje przepisy, co stoi w sprzeczności z istotą tej instytucji. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jak stanowi art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.). Dokonując uruchomionej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej trzeba mieć na uwadze, że wprawdzie ustawodawca wąsko zakreślił granice tej kontroli, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to jednak zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17; z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, dostępny jw.). Innymi słowy, przeprowadzana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania. W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji. Do zbadania kwestii materialnych uprawniony był, wbrew twierdzeniom Spółki, także organ odwoławczy. Rozpoznając więc sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja kasacyjna Wojewody z dnia 15 stycznia 2021 r. wydana w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Jak wynika z jej uzasadnienia, główną przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że w postępowaniu na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie organ niższej instancji błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Niewątpliwie więc to przepisy materialne determinowały procesowe działania organu pierwszej instancji ocenione negatywnie przez Wojewodę. Rozpoznając sprzeciw sąd powinien rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ drugiej instancji przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W tym kontekście trzeba odnieść się do przepisów prawa materialnego, które regulują postępowanie w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Rozważania w tym zakresie doprowadziły orzekający sąd wojewódzki do wniosku, że wskazane przez Wojewodę okoliczności w pełni uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Starosty z dnia 22 października 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotem postępowania był wniosek jednego ze spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, stanowiącej w 1974 r. działkę nr [..] w P., gmina Ż., o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV. Podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi wywłaszczenie nieruchomości. Aktualnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że takie działanie rzeczywiście należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, publ. OSP 2010/11/110; wyroki NSA: m.in. z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, dostępne w CBOSA). Konsekwencją takiego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności zauważa się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Odnosząc się następnie do kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej ustawy z.t.w.n., wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, dostępna w CBOSA). Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, dostępne w CBOSA). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, dostępny jw.). Z taką sytuacją, zdaniem sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż niewątpliwie doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. W związku z tym, zgłoszone przez spadkobiercę właścicieli roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych. Należy też zauważyć, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, określał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, jest ograniczone w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. Natomiast jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości. Odnosząc się zatem do zarzutów sprzeciwu należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym generalnie przyjmuje się, iż odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 Kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. Wreszcie należy odnieść się do kluczowej w niniejszej sprawie kwestii dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie przez spadkobierców osoby wywłaszczonej. Zagadnienie to nie zostało uregulowane przez ustawodawcę, stąd też przez lata powstała rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie. Przy czym przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku konsekwentnie stoi na stanowisku, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom, a pogląd ten podziela także Wojewoda przytaczając w uzasadnieniu wybrane orzeczenia tut. sądu. W niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej instancji, jak i wnosząca sprzeciw spółka przesyłowa uważają, że wniosek spadkobiercy nie jest dopuszczalny, na dowód czego również wskazują wyroki sądów administracyjnych. Właśnie z uwagi na postępującą rozbieżność Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2020 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej: 1. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości? 2. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) również na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości? W konsekwencji tego pytania Prezesa NSA, w dniu 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 1/20 (dostępna w CBOSA) stwierdzając, że: 1. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości". 2. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości". Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały, przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Natomiast, zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. W ocenie NSA, zasady konstytucyjne oprócz tego, że są adresowane do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Z uwagi na powyższe podejmując uchwałę skład orzekający uznał, że konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych. Przypomniano, że konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności). Jak wywiódł NSA, z zasady tej wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z zasady tej wynika bowiem, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością), pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania. Mając na uwadze treść wskazanej uchwały przypomnieć należy, że została ona podjęta na podstawie art. 264 § 2 i 3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W myśl art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Cechą uchwał jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co ma tworzyć stan pewności, stałości i bezpieczeństwa prawnego przy poszanowaniu zasady równości wobec prawa. W konsekwencji, sprawy stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinny zakończyć się takim samym rozstrzygnięciem. Bezspornie, ani uchwały Sądu Najwyższego ani uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, natomiast nie można pominąć pośredniej mocy wiążącej uchwał abstrakcyjnych rozumianej w ten sposób, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści danej uchwały będzie wiązało wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do czasu, gdy nie nastąpi zmiana tego stanowiska (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 859 i przytoczona tam literatura). Tym samym, jako że zagadnienia poruszane w ww. uchwale NSA dotyczą kwestii mającej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, sąd jest nim związany, jak również w pełni aprobuje wyrażony w niej pogląd. W konsekwencji, rozpoznając niniejszą sprawę sąd podziela ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobiercy właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. Z uwagi na przyjęcie odmiennego stanowiska przez organ pierwszej instancji, z zebranego w postępowaniu materiału dowodowego nie wynika, czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Kwestia ta ma również kluczowe znaczenie dla możliwości ustalenia wysokości należnego odszkodowania, bowiem przysługuje ono jednorazowo uprawnionym podmiotom – właścicielowi, a w razie jego śmierci spadkobiercom. Przepisy prawa nie pozwalają natomiast na sytuację, gdy właściciel otrzyma już należne odszkodowanie, a po jego śmierci uzyskają je również jego spadkobiercy, gdyż w takim wypadku przyznane ponownie środki nie spełniałyby celu odszkodowania, które ma być "słuszne", a więc ma rekompensować odjęte prawo własności – wyrównywać uszczerbek w majątku wywłaszczonej osoby, a stanowiłyby bezpodstawne wzbogacenie się spadkobierców właściciela kosztem majątku publicznego. Należy uznać więc, że Starosta błędnie przyjmując, iż ze względu na wystąpienie z wnioskiem przez spadkobiercę byłego właściciela brak jest podstaw prawnych do ustalenia przedmiotowego odszkodowania, w konsekwencji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową analizowanej linii energetycznej, naruszając tym samym istotnie przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak natomiast wynika z orzecznictwa, przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów (zob. wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2164/18, dostępny w CBOSA). Sąd przychylił się także do stanowiska Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Słusznie zauważa przy tym organ odwoławczy, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ drugiej instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na szczególne znaczenie operatu w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za wywłaszczony grunt wskazuje bowiem jednoznacznie treść art. 156 ust. 1 u.g.n., który przewiduje, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Również NSA wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10, dostępny w CBOSA). Zatem, skoro sporządzenie operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, konieczność jego wykonania uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 k.p.a. może być zaś jedynie uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego lub wykonanie go po raz pierwszy oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10, dostępny jw.). Reasumując, rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.