II SA/Kr 642/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia 1 lipca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 4 pkt. 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. l, 2 a i art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 104 K.p.a. w pkt 1 zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RI o łącznej pow. 0,0661 ha na działkach nr [...], [...], obręb R., gmina M., zajętego na cele utwardzonej drogi dojazdowej, oznaczonej na mapie poglądowej nr l kolorem czerwonym; w pkt 2 ustalił sprawcy wyłączenia B. G. należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt 1 niniejszej decyzji, w kwocie 31 787 zł, a następnie zwolnić sprawcę wyłączenia z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego jest wyższa od kwoty podwyższonej należności; w pkt 3 ustalił sprawcy wyłączenia B. G. opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu określonego w pkt l niniejszej decyzji, w kwocie 3 178 zł 70 gr płatną przez okres 10 lat począwszy od 2021 do 2030 roku. Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca. W uzasadnieniu organ podał, że ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje m.in. kwestie związane z wyłączeniem z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego o określonych klasach bonitacyjnych oraz gruntów leśnych poprzez przeznaczenie ich i faktyczne wykorzystywanie na cele nierolnicze i nieleśne, a także konsekwencje prawne różnicowane wg kryterium legalności działania w tym zakresie. Przepis art. 2 ust. l ustawy stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ula, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie, zaś wydanie takich decyzji, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. l i 4 w/w ustawy) na wniosek inwestora. Z zezwoleniem na wyłączenie gruntów z produkcji, związany jest obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych. Jedynie w przypadku budowy budynku jednorodzinnego na pow. do 0,05 ha (art. 12a) wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej następuje nieodpłatnie. Zgodnie z art. 4 pkt. 11 w/w ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych "wyłączenie gruntu z produkcji" oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów i jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów nastąpiło bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, a grunty te zostały przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ z urzędu jest zobowiązany wydać decyzję zezwalającą na wyłączenie i podwyższyć należność z tego tytułu o 10% (art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Wydając decyzję w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji obowiązkiem organu jest ustalenie, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, według jakich cen należy ustalić należność pieniężną oraz jaka niezbędna powierzchnia jest wymagana do wyłączenia. Wydanie decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga precyzyjnego ustalenia obszaru, na jakim faktycznie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Systemowa wykładnia art. 28 ust. 1 i 2 prowadzi do wniosku, że podmiotem, wobec którego ma być stosowana sankcja za nierealizowanie przepisów ustawy jest faktyczny sprawca wyłączenia. W świetle orzecznictwa wykładnia przepisu art. 28 ust 2 jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca kieruje sankcję do adresata, którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzje zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10%. Podmiotem podlegającym sankcji nie może być osoba, która nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej. Za taką wykładnią przepisu art. 28 ust. 2 przemawia fakt, iż zgodnie z ustawą, wyłączenie z produkcji rolnej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, a obowiązek ponoszenia opłat i należności powstaje z chwilą faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Ustawodawca obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej, w tym także tych mających wymiar sankcji, nałożył na podmiot który wyłączenia takiego dokonał tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (por. wyrok WSA z dnia 02.02.2012r. sygn. akt II SA/Kr 1588/11, wyrok NSA z dnia 11.09.1998r., sygn. akt II SA 767/98). Sankcją związaną z wyłączeniem gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne z produkcji bez wymaganego zezwolenia jest podwyższenie wysokości należności o 10%. Dnia 30.01.2017 r. zostało wszczęte postępowanie w myśl art. 28 ust. 2 w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych, w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu zajętego na cele wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...], obręb R., bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Po przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 19.10.2017 r. Starosta [...] zezwolił na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej stanowiącego użytki rolne RI o łącznej pow. 0,0661 ha na działkach nr [...], [...], obręb R., gmina M., zajętego na cele utwardzonej drogi dojazdowej. W decyzji ustalono właścicielom opłatę roczną z tyt. użytkowania gruntu na cele nierolnicze w kwocie 3 178 zł 70 gr. Od w/w decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli Małgorzata i M. K.. Decyzją z dnia 26.02.2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, jednocześnie wskazując, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania na okoliczność podnoszonych argumentów, iż utwardzenie drogi zostało dokonane przez inwestorów, w celu uzyskania pozwolenia na budowę na działkach przylegających do działek nr [...], [...](...) nie odniósł się w żaden sposób do wyraźnego wskazania przez część współwłaścicieli dokładnej daty, w której nastąpiło nielegalne utwardzenie gruntów oraz potencjalnych sprawców odrolnienia, którzy mieli w tym bezpośredni interes w postaci uzyskania pozwolenia na budowę(...) Kwestia ta w ogóle przez organ I instancji nie została wyjaśniona, choćby poprzez analizę dokumentów w postępowaniu o pozwolenie na budowę domów jednorodzinnych, które obsługę komunikacyjną miały mieć zapewnioną przez działki nr [...], [...]. ", a także "do czasu ustalenia sprawcy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, nie ma podstaw do ustalenia opłaty wszystkim współwłaścicielom... Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji jednoznacznie ustali, przy dopuszczeniu i zweryfikowaniu wszystkich dowodów wnoszonych przez strony, kto jest faktycznym sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a następnie odpowiednio zastosuje art. 28 ust. 2 u.o.g.r.ł. Ponownie rozpoznając sprawę organ stwierdził, że inwestorzy na działkach przyległych do działek nr [...] i [...], obręb R. wnioskowali oraz uzyskali decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej pod budowę budynków mieszkalnych - B. G. na działce nr [...] oraz R. W. i K. Ż. wspólnicy spółki [...] na działkach nr [...], [...], [...]. Natomiast o zezwolenie na wyłączenie gruntu pod obsługę komunikacyjną do w/w inwestycji przebiegającą po części działek nr [...] i [...] - objętych niniejszym postępowaniem - z wnioskiem wystąpili jedynie wspólnicy spółki cywilnej, mimo iż B. G. również planował dojazd do planowanej inwestycji po przedmiotowych działkach (co potwierdza projekt zagospodarowania terenu w pozwoleniach na budowę budynków gdzie dojazd zaznaczono i opisano "poprzez drogę wewnętrzną prywatną" wskazując działki nr [...], [...] oraz opis przedstawiony w projekcie zagospodarowania). Następnie B. G. (dn. 2.06.2016r.), a także R. W. i K. Ż. wspólnicy spółki [...] (dn. 17.06.2016r.) złożyli wnioski o udzielenie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych. Dnia 12.08.2016 r. w postępowaniu dot. zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej na działkach nr [...], [...], obręb R. prowadzonym na wniosek R. W. i K. Ż. wspólników spółki [...] decyzją Starosty [...] odmówiono zezwolenia na wyłączenie w/w gruntu. W prowadzonych postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę inwestorzy zostali wezwani o złożenie wyjaśnień dot. istnienia drogi dojazdowej do planowanej inwestycji (wezwania z dn. 30.09.2016r.). Pełnomocnik inwestora, B. G. odpowiedział na powyższe wezwanie (dn. 10.10.2016r.) przedkładając dowód w postaci zdjęcia, iż droga dojazdowa jest utwardzona kamieniem, natomiast R. W. i K. Ż. wspólnicy spółki [...] nie odpowiedzieli na wezwanie. Fakt utwardzenia drogi potwierdziła również przeprowadzona w dniu 11.10.2016r. kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie po uzyskaniu pozwoleń na budowę B. G. prowadził inwestycję budowę kolejnych budynków mieszkalnych na działkach przyległych do działek objętych niniejszym postępowaniem. Natomiast R. W. i K. Ż. wspólnicy spółki [...] zbyli działki nr [...], [...], [...] wraz z udziałami w działkach nr [...], [...] obręb R.. Inwestycję na tych działkach prowadził później również B. G.. Jak wynika z powyższego wszystkie inwestycje na działkach sąsiednich rozpoczęte zostały i prowadzone były przez B. G., R. W. i K. Ż., którzy wnioskowali o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej pod budowę drogi i uzyskali odmowę takiego wyłączenia wycofali się z inwestycji, działki zostały przez nich zbyte. Strony składające zeznania nie wskazały jednoznacznie osoby, która utwardziła teren przedmiotowych działek, część osób jedynie przypuszcza, iż utwardzenie to ma związek z prowadzonymi na działkach sąsiednich inwestycjami. Jak wynika z akt sprawy inwestycje te prowadził B. G.. Żadna ze stron nie potwierdziła, nie potrafiła się odnieść również do wskazanej przez M. i M. K., M. i P. B., T. W. i A. C. w piśmie z dnia 5.10.2016 r. daty utwardzenia drogi, które miało nastąpić dnia 4.10.2016r. W przedmiotowej sprawie utwardzenie działek poprzez wysypanie kamienia, a przede wszystkim rozpoczęcie inwestycji na działkach sąsiednich i dojazd do rozpoczętej budowy po przedmiotowych działkach nr [...], [...] obręb R. spowodował ich wyłączenie z produkcji rolnej - rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu, uniemożliwił ich rolnicze wykorzystanie. Biorą pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy uznać należy, iż do faktycznego wyłączenie gruntu z produkcji rolnej doszło w IV kwartale 2016 roku. Nie ulega wątpliwościom, że działki nr [...], [...] (obecnie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i działki nr [...], [...], [...] (obecnie działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) obręb R. oraz prowadzona na nich budowa budynków mieszkalnych mają zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez działki objęte niniejszym postępowaniem - przez działki te odbywał się dojazd do budowy. Bezsprzeczny jest również fakt, iż inwestorem na wszystkich w/w działkach był B. G.. B. G. dnia 27.11.2018r. wyjaśnił iż drogi nie utwardził, jednocześnie potwierdził, że dojazd do budowy budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich miał się odbywać przez działki nr [...], [...] po drodze gruntowej. Biorą pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, iż faktyczne wyłączenie gruntu na przedmiotowych działkach miało związek z inwestycjami prowadzonymi na działkach sąsiednich, które prowadzone były przez B. G.. Odwołanie od tej decyzji złożył B. G. podnosząc, naruszenie art. 4 pkt 11 oraz art. 28 ust. l ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7, 8, 77, 81 a, 107 § 3 kpa poprzez brak wykazania kto w rzeczywistości dokonał wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz kiedy do tego wyłączenia doszło. Uzupełniając odwołanie B. G. przedłożył zdjęcia, które jego zdaniem zostały wykonane w 2014 r. i na których widać, że już wówczas działki drogowe były regularnie użytkowane, a działka na końcu drogi jest ogrodzona i użytkowana jako działka usługowa. Dodatkowo załączył mapę do celów projektowych, zatwierdzoną 14 kwietnia 2016 r, na której teren działek dojazdowych jest zaznaczony jako utwardzony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 lutego 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podziela poczynione przez organ I instancji ustalenia, iż sprawcą wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 0,0661 ha stanowiącego użytki rolne RI na działkach nr [...], [...], obręb R., gmina M. zajętego na cele wewnętrznej utwardzonej drogi dojazdowej jest B. G.. Nie ulega wątpliwościom, że działki nr [...], [...] (obecnie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i działki nr [...], [...], [...] (obecnie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) obręb R. oraz prowadzona na nich budowa budynków mieszkalnych mają zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez działki objęte niniejszym postępowaniem - przez działki te odbywał się dojazd do budowy (dokumentacja Wydziału Architektury, zdjęcia z wizji przeprowadzonej dnia 7 czerwca 2017r.). Bezsprzeczny jest również fakt, iż inwestorem na wszystkich w/w działkach był B. G. (uzyskał pozwolenia na budowę, dokonał zgłoszenia rozpoczęcia budowy do PINB). Odnośnie zaś ustalenia daty faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, Kolegium wskazuje, iż uzupełniając odwołanie B. G. przedłożył zdjęcia, które jego zdaniem zostały wykonane w 2014 r. i na których widać, że już wówczas działki drogowe były regularnie użytkowane, a działka na końcu drogi jest ogrodzona i użytkowana jako działka usługowa. Dodatkowo załączył mapę do celów projektowych, zatwierdzoną 14 kwietnia 2016 r, na której teren działek dojazdowych jest zaznaczony jako utwardzony. Odnosząc się do powyższego Kolegium wskazało, iż rok, w którym wykonano zdjęcia został zapisany na tych zdjęciach odręcznie mazakiem, a zatem nie można zweryfikować rzeczywistej daty wykonania tych zdjęć. Ponadto okoliczność, że działki nr [...] i [...] były użytkowane już w 2014 r., nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że już wówczas doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Natomiast z załączonej do uzupełnienia odwołania, mapy do celów projektowych, przedstawiającej sytuację zgodną z terenem na luty 2016 wynika, że działki nr [...] i [...] zostały oznaczone jako "j.ż.u.", tj. jezdnia żwirowa utwardzona. To oznacza, iż już w lutym 2016 r. działki te były wyłączone z produkcji rolniczej. W niniejszej sprawie utwardzenie działek poprzez wysypanie kamienia, a przede wszystkim rozpoczęcie inwestycji na działkach sąsiednich i dojazd do rozpoczętej budowy po przedmiotowych działkach nr [...], [...] obręb R. spowodował ich wyłączenie z produkcji rolnej - rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu, uniemożliwił ich rolnicze wykorzystanie. Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło bez wymaganego prawem zezwolenia. Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określone zostały w przepisach art. 28 ust. l i 2 ustawy, przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji. Przepis art. 28 ust. l ww. ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W przepisie art. 28 ust. 2 ww. ustawy określa się zaś, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust, l i 2. decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej (wydanej w tym wypadku z urzędu), jest dopuszczalna tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji -bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (ust. 2). W przypadku natomiast innych gruntów, a więc nie przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze lub nieleśne (ust. 1), nie ma już możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej wydawanej w trybie art. 28 ww. ustawy, a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad z art. 28 ust. 1 ww. ustawy (wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1843/10). Zgodnie z wypisem i wyrysem z dnia l marca 2017 r. wydanym przez Wójta Gminy M. w/w działki stanowią częściowo teren tras komunikacyjnych (symbol planu KDZ i KDW), częściowo teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol planu I.1MN.06), .częściowo teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej (symbol planu I.MN/U.09). Zatem w/w działki były przeznaczone na cele nierolnicze. Wskazać należy, iż przepis art. 28 ust l wprowadza generalna zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Natomiast przepis art. 28 ust 2 nie stanowi samodzielnej regulacji, ale należy go odczytywać łącznie z przepisem zamieszczonym w art. 28 ust l. Prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (przedmiot objęty hipotezą art. 28 ust 1 ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca nie zmieniając adresata wobec którego kieruje sankcję - a którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzje zezwalającą na wyłączanie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10 %. Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia, gruntów został uregulowany w ustawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż zbadało prawidłowość postępowania pierwszoinstancyjnego i ustaliło, iż organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodny z rzeczywistością. Dokonał wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że organ I instancji przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniające, poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy, zawiadomił strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B. G. zarzucając naruszenie: 1/ art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jej błędną wykładnię polegającą na przyjęciu iż poprzez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się "wysypanie gruntu pod szlakiem drogowym kamieniem", a nie faktyczne rozpoczęcie wykorzystania gruntu pod szlakiem drogowym dla celów innych aniżeli produkcja rolnicza, tj dojazdu do sąsiadujących z tą drogą nieruchomości, 2/ art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, iż sprawcą wyłączenia jest osoba, która zdaniem organu miała interes faktyczny w jej wyłączeniu, w dacie przez organ przyjętej jako prawdopodobna data wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, a nie osoby która faktycznie wyłączyła grunt rolny w dacie w której do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej doszło w rzeczywistości, 3/ art. 7,7a, 8,77,81a K.p.a., polegające na tym, iż wbrew ciążących na organach obowiązkach po pierwsze nie udało się ustalić daty faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej obejmującego działki nr [...], [...] obręb R., me udało się ustalić osoby która faktycznie wyłączyła przedmiotowe działki z produkcji rolnej, przypisano B. G. odpowiedzialność za wyłączenie działek z produkcji rolnej mimo braku jednoznacznych dowodów potwierdzających wyłączenie przez niego gruntu z produkcji rolnej, a bazując jedynie na domniemaniu wynikającym z posiadanego przez niego interesu faktycznego w wyłączeniu działek z produkcji rolnej podczas gdy dowody przekazane przez B. G. wskazujące, iż wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło we wcześniejszej niż określona przez organ dacie zbagatelizowano bez podania przyczyn, a w konsekwencji wątpliwości które wystąpiły w sprawie rozstrzygnięto na niekorzyść strony. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego 24 lutego 2021r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] orzekająca o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 0,0661 ha (dwóch działek) zajętej na cele utwardzonej drogi dojazdowej do działek budowlanych oraz ustalającej wysokość opłaty rocznej z tytułu tego wyłączenia. Skarżący kwestionuje, że to on dokonał utwardzenia przedmiotowej działek, wzdłuż której usytuowanych jest kilka domów jednorodzinnych (po obu stronach działek), których inwestorem był skarżący. W ocenie sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów został uregulowany w ustawie z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz. U. Nr 121 z 2004 r.poz.1266 ze zm. (dalej ustawa). Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przepis art. 12 ust 1 ustawy stanowi natomiast, iż osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei przepis art. 28 ust 2 stanowi, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Przesłanką zastosowania normy określonej w art. 28 ust. 2 ustawy jest zatem stwierdzenie, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. Przez pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 powołanej ustawy należy rozumieć "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Organy administracji powołując przytoczony wyżej przepis art. 28 ust 2 oraz opierając się na regulacji zawartej w art. 12 ust 4 ustawy, nałożyły na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty rocznej stojąc na stanowisku, iż jest on sprawcą wyłączenie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r. II SA 767/98 LEX nr 41809 orzekł iż, nowa ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 28 ust. 1 obciąża odpowiedzialnością za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, niezgodnie z przepisami ustawy, nie właściciela gruntu (jak było w starej ustawie z 26 marca 1982 r.), a sprawcę wyłączenia. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. wyraził pogląd, iż systemowa wykładnia art. 28 ust. 1 i 2 prowadzi do wniosku, że podmiotem, wobec którego ma być stosowana sankcja za nierealizowanie przepisów ustawy jest faktyczny sprawca wyłączenia. Z faktu, iż art. 28 ust. 2 nie wskazuje wprost – jak to czyni art. 28 ust. 1 – podmiotu podlegającego sankcji, nie można w świetle powyższych uwag wywodzić, iż jest nim osoba, która nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśne. Podzielając wyżej przytoczone poglądy, wskazać należy, iż przepis art. 28 ust 1 wprowadza generalna zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego, jakim jest wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza generalną zasadę ustalania sankcji, ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata tj. na sprawcę wyłączenia. Zdaniem sądu natomiast przepis art. 28 ust 2 nie stanowi samodzielnej regulacji, ale należy go odczytywać łącznie z przepisem zamieszczonym w art. 28 ust 1. Prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (przedmiot objęty hipotezą art. 28 ust 1) ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca nie zmieniając adresata, wobec którego kieruje sankcję - a którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzje zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10 %. Za taką wykładnią przepisu art. 28 ust 2 przemawia także fakt, iż zgodnie z ustawą, wyłączenie z produkcji rolnej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy) a obowiązek ponoszenia opłat i należności powstaje z chwilą faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej (art. 12 ust 1 ustawy). Logicznym zatem jest, iż ustawodawca obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej, w tym także tych mających wymiar sankcji, nałożył na podmiot, który wyłączenia takiego dokonał tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. W ocenie sądu organ prawidłowo zastosował przepisy o których mowa wyżej. Organ ustalił fakt wyłączenia z produkcji rolnej działek nr [...] i [...], których klasa bonitacyjna wymagała uzyskania wcześniejszej decyzji o zezwalaniu na takie wyłączenie. Decyzja taka nie została wydana. Wyłączenie polegało na urządzeniu po tych działkach drogi dojazdowej do działek budowlanych. W ocenie sądu organ prawidłowo ustalił także sprawcę wyłączenia tj., że jest nim skarżący B. G.. Według nie kwestionowanych ustaleń organu, to skarżący był stroną (inicjatorem) toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę sześciu domów jednorodzinnych mających być zlokalizowanych wzdłuż działek nr [...] i [...]. Na niego też pozwolenie na budowę tych domów zostało wydane. W trakcie postępowania na żądanie organu administracji architektoniczno-budowlanej skarżący, jako drogę dojazdową do działek budowlanych wskazywał działki nr [...] i [...]. W końcu skarżący, jako inwestor zrealizował na działkach zlokalizowanych wzdłuż działek nr [...] i [...] 6 domów w zabudowie jednorodzinnej. Prawdą jest, że po przeciwnej stronie tych działek także są zlokalizowane działki budowlane, co do których toczyło się postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę 5 budynków jednorodzinnych, dla inwestorów R. W. i K. Z. i który wystąpili też z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej działek nr [...] i [...] a którym zgody na to wyłączenie odmówiono. Ostatecznie jednak osoby te z inwestycji się wycofały a finalnym inwestorem zabudowy na tych działkach był skarżący. Był on więc inwestorem budowy domów jednorodzinnych zlokalizowanych po obu stronach działek nr [...] i [...]. Jak mowa wyżej wyłączeniu gruntów z produkcji to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r. II OSK 1391/17 "wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego zezwolenia ma charakter faktyczny. Skoro ww. działka w ewidencji gruntu była pierwotnie oznaczona jako użytek rolny klasy PsIII., a w wskutek wykonania mapy inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego z (...) sierpnia 2014 r. w ewidencji gruntów i budynków dokonano zmiany tego użytku na użytek gruntowy " dr" - drogi, to jest rzeczą oczywistą, że urządzając dojazd, skarżący dokonali faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Poprzednio istniejąca drogę dojazdowa do gruntów rolnych i nie wymagała, z uwagi na zapis art. 2 pkt 10 uogrl wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej". Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2006/15 wskazano, iż "rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania działki urządzenie drogi dojazdowej do działek budowlanych i dodatkowo ustanowienie służebności dojazdu oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania działki" (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2017 r. II SA/Kr 1295/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. IV SA/Wa 2121/14). Wyżej przytoczone poglądy podziela także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zgodnie z definicją zamieszczoną art. 2 pkt 12 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.). działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dostęp do drogi publicznej jest immamentną cechą działki budowlanej. Budowa obiektów budowlanych, szczególnie realizacja zabudowy mieszkaniowej wymaga by działka, na której planuje się takie zainwestowanie miała dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten nie musi być bezpośredni, może być to dostęp po drodze wewnętrznej (dojazdowej) czy ustanowienie odpowiedniej służebności (por. art. 3 pkt 14 w/w/ ustawy). Przez dostęp rozumieć skomunikowanie – możliwość przejazdu i przechodu. Podkreślić należy, iż o ile przechód i przejazd dotyczy dostępu do gruntów rolnych, nie wpływa to na zakwalifikowanie danego terenu, jako gruntu rolnego, co wynika wprost z art. 2 pkt 10 ustawy, który to przepis stanowi, iż gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Jeżeli natomiast możliwość przejazdu czy przechodu dotyczy dostępu do działek budowlanych tj. działek, na których w oparciu o decyzję o udzieleniu pozwolenie na budowę można realizować zabudowę, to grunt taki traci charakter rolny ,bo służy realizacji zabudowy a nie dojazdu do gruntów rolnych. W ocenie sądu nie jest istotne, czy dany grunt wykorzystywany, jako droga dojazdowa do działek budowlanych jest utwardzony czy też nie jest. Istotne jest, że przez teren danej działki lub jej części ma się odbywać przechód i przejazd do działek objętych zamiarem inwestycyjnych (działek budowlanych). Oczywiście zmiana przeznaczenia danego gruntu z rolnego na mieszkaniowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o utracie przez te grunty rolnego przeznaczenia, tym niemniej, jeżeli grunt taki zostanie objęty pozwoleniem na budowę a dana działka lub jej fragment w projekcie zagospodarowania działki lub terenu wskazanej jest, jako droga dojazdowa, grunt taki traci swój rolny charakter, a inwestor winien uzyskać wcześniej decyzję o wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej. Jeżeli decyzji takiej nie uzyskał i przystąpił do realizacji inwestycji, dopuszcza się deliktu regulowanego przepisami art. 28 ust 1 oraz ust 3 ustawy. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie skarżący uzyskał decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych, na działkach, gdzie jako drogę dojazdową wskazywał teren działek nr [...] i [...]. Skarżący też przystąpił do realizacji tej zabudowy nie uzyskując wcześniej decyzji o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej w/w działek. Przyjąć należy, iż najpóźniej w tym czasie, faktycznie wyłączył on te działki z produkcji rolnej. Fakt utwardzenia tych działek z prawnego punktu widzenia nie jest istotny. Chodzi bowiem o wykorzystanie tego terenu w określonym celu a nie jego utwardzenie (przejazd i przechód może odbywać się po działkach nieutwardzonych). Na koniec wskazać należy, że nie jest istotne, że po dziadkach tych (jak twierdzi skarżący) wcześniej też odbywał się przechód czy przejazd. Jak wynika z wyżej przytoczonego przepisu art. 2 pkt 10 ustawy, dopóki działki sąsiednie zachowywały charakter rolny to działki nr [...] i [...] po których odbywał się przechód czy przejazd do tych działek (rolnych) były także terenem rolnym. Charakter ten przedmiotowe działki utraciły z chwilą przeznaczenia działek sąsiednich z terenów rolniczych na tereny budowlane. Konkludując stwierdzić należy, iż jeżeli po terenie działek nr [...] i [...] wcześniej odbywał się przechód i przejazd (były na nich widoczne ślady takiego użycia) ale teren sąsiedni był rolny nie oznacza, sprawcą wyłączenia jest jakiś inny podmiot (nie skarżący) ponieważ takie przeznaczenie (przejazd, przechód) nie sprzeciwiało się rolniczemu charakterowi tego terenu. Działki te przestały mieć charakter rolny z chwilą przekształcenia przez skarżącego działek sąsiednich w działki budowlane. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.