II SA/Gd 509/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. o kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2021 r., nr [..]. Sprzeciw ten wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 4 października 2018 r. M. i L. L. złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wniosek o wydanie nakazu rozbiórki całego siedliska na działce nr [..] w N. (oraz działkach nr [..]-[..] w N., które były przedmiotem odrębnych postępowań). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 grudnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na złożony przez M. i L. L. wniosek. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2019 r. Jednakże, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 205/19, uchylił postanowienia organów obu instancji, wskazując, że stwierdzenie zaistnienia "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania" polegającej na uprzednim rozstrzygnięciu sprawy inną decyzją ostateczną albo jej milczącym załatwieniu, wymagało ustalenia tożsamości spraw zakończonych decyzjami organu wydanymi w odniesieniu do poszczególnych obiektów znajdujących się na działce, a żądaniem określonym we wniosku z dnia 2 października 2018 r. Sąd wskazał także, że w celu stwierdzenia tożsamości spraw uprzednio rozpoznawanych przez organy nadzoru budowlanego i sprawy, której wszczęcia domagali się skarżący, organ zobligowany był w pierwszej kolejności dokonać ustaleń stanu faktycznego i prawnego. W szczególności należało ustalić, czy przedmiot uprzednich rozważań organu był taki sam jak przedmiot mający podlegać procedowaniu w niniejszej sprawie. W ocenie sądu obowiązków dokładnego ustalenia stanu faktycznego w ramach przysługujących kompetencji nie dopełnił ani orzekający w sprawie organ I instancji ani organ II instancji, poprzestając na zawężającym odczytywaniu treści żądania wniosku z dnia 2 października 2018 r. wyłącznie do żądania rozbiórki w trybie art. 50 Prawa budowlanego, a także nie przeprowadził postępowania w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, których ustalenie pozwoliłoby na podjęcie stosownych działań. W szczególności organ powinien uwzględnić, że postępowanie to może dotyczyć również samowolnej zmiany użytkowania obiektu zrealizowanego jako część socjalna pieczarkarni a użytkowanego jako budynek mieszkalny, na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania pod uprawy rolne. Orzekające w sprawie organy nie zbadały zaś, czy tożsamość niniejszej sprawy dotyczy także zmiany sposobu użytkowania budynku pełniącego obecnie funkcję mieszkalną ani czy w tym zakresie nie zachodzą przesłanki do działania z urzędu, bądź też czy już działania takie zostały przeprowadzone. Sąd zauważył jednocześnie, że w niniejszej sprawie jest niewątpliwie, że organy nadzoru budowlanego uznają skarżących za strony postępowań, które przed tymi organami dotychczas były prowadzone. W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 20 czerwca 2020 r. przeprowadził oględziny zabudowy usytuowanej na terenie działki nr [..] w miejscowości N., gmina K., podczas których stwierdził, że obecnie występują zmiany w tożsamości żądania wniosku i podjętych przez organ I instancji wcześniejszych rozstrzygnięciach. Decyzją z dnia 26 maja 2021 r., nr [..]., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), w przedmiocie parterowego budynku gospodarczego o wymiarach zabudowy wynoszących 6,18 m x 2,18 m, usytuowanego na terenie działki nr [..] w N., gmina K., zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście, przyjęte zawiadomieniem z dnia 4 lipca 2016 r. Uzasadniając wydaną decyzję organ wyjaśnił, że na terenie działki nr [..] w N., gmina K., został wybudowany m.in. parterowy budynek gospodarczy o wymiarach zabudowy wynoszących 6,18 m x 2,18 m. Inwestor – J. K. zgłosiła w 2016 r. Staroście zamiar budowy na terenie przedmiotowej działki budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 12 m2. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu, o czym poinformowano inwestora w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 5 maja 2021 r. ustalono, że na terenie działki nr [..] w miejscowości N. wybudowany został (po dokonanym zgłoszeniu) w 2016 r., parterowy budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej i wymiarach zabudowy wynoszących ca 2,18 m x 6,18 m. Budynek ten zlokalizowany został w odległości wynoszącej 4,9 m do 5,7 m - od granicy z działką sąsiednią nr [..] w N. Roboty budowlane zostały w całości zakończone. Wprawdzie jego usytuowanie nie jest zgodne z lokalizacją wskazaną w zgłoszeniu, jednakże przedmiotowa lokalizacja nie narusza warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, wymiary zabudowy nie są zgodne ze zgłoszeniem, jednakże powierzchnia tego budynku nie przekracza dopuszczalnej powierzchni wynikającej z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W trakcie oględzin przeprowadzonych w terenie stwierdzono również, że przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym i nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. M. i L. L. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 lipca 2021 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) – zwanej dalej k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wskazał, że w 2016 r. J. K. zgłosiła zamiar budowy na terenie działki nr [..] w N. budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 12 m2 (według załącznika graficznego do zgłoszenia o wymiarach 3,00 m x 4,00 m, w odległości 15 m i 30 m od granic działki) i zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu. Skuteczne dokonanie zgłoszenia powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z treścią tego zgłoszenia. Jeśli roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe np. organ przyjął na zgłoszenie budowę obiektu, który w istocie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Wobec nieprawidłowego działania organu administracji architektoniczno-budowlanej nie można stawiać inwestorowi zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej i prowadzić postępowania na podstawie przepisów art. 48 powyższej ustawy. Natomiast, gdy roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie było prawidłowe np. organ prawidłowo przyjął zgłoszenie, ale inwestor realizuje inny obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić postępowanie na podstawie przepisów art. 48 tej ustawy. W przypadku zamiaru wykonania robót innych niż określone w zgłoszeniu, inwestor jest obowiązany albo dokonać kolejnego zgłoszenia albo uzyskać pozwolenie na budowę. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, wobec stwierdzonej w toku postępowania wyraźnej zmiany w zakresie wymiarów zgłoszonego w 2016 r. obiektu budowlanego - budynku gospodarczego (z zadeklarowanych 3,00 m x 4,00 m na 6,18 m x 2,18 m) oraz zmian w zakresie jego formy i lokalizacji na terenie przedmiotowej działki (tzn. w odległości zmiennej od 4,9 m do 5,7 m od granicy z działką sąsiednią nr [..] w N., gmina K. zamiast w zadeklarowanej odległości 15 m i 30 m) organ I instancji powinien był przeprowadzić postępowanie w trybie obowiązujących przepisów art. 48 ustawy - Prawo budowlane jak dla obiektu budowlanego wybudowanego faktycznie bez wymaganego zgłoszenia. Porównując bowiem dokumentację fotograficzną przedmiotowego, faktycznie zrealizowanego budynku z dokumentacją zgłoszenia z 2016 r. organ odwoławczy stwierdził, że budynek ten jest inny, aniżeli wskazany w zgłoszeniu, co z kolei prowadzi do wniosku, że jego budowa wymagała kolejnego (odrębnego) zgłoszenia. Tym samum, organ odwoławczy uznał, że wobec stwierdzonej realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego - parterowego budynku gospodarczego o wymiarach zabudowy wynoszących 6,18 m x 2,18 m poza zakresem dokonanego w 2016 r. zgłoszenia konieczne jest przeprowadzenie postępowania w trybie obowiązujących przepisów art. 48 ustawy - Prawo budowlane. We wniesionym do Sądu sprzeciwie J. K. przyznała, że wymiary budynku zrealizowanego w porównaniu z dokonanym zgłoszeniem uległy zmianie, ale powierzchnia tego obiektu jest zbieżna ze zgłoszeniem, a lokalizacja w żadnym stopniu nie narusza warunków technicznych, ani też nie oddziałuje na tereny działek sąsiednich. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację, przedstawioną w uzasadnieniu wydanej decyzji. Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2021 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie przy tym do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wskazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2021 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z niekwestionowanego w niniejszej sprawie stanu faktycznego sprawy, wynika, że skarżąca w 2016 r. dokonała zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 12 m2 (według załącznika graficznego do zgłoszenia o wymiarach 3,00 m x 4,00 m, w odległości 15 m i 30 m od granic działki), które zostało przyjęte bez sprzeciwu. W tym też roku, skarżąca wybudowała parterowy budynek gospodarczy o wymiarach zabudowy wynoszących 6,18 m x 2,18 m, w odległości zmiennej od 4,9 m do 5,7 m od granicy z działką sąsiednią. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który uznał, że w tym stanie sprawy, zasadne jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, jak dla obiektu wybudowanego faktycznie bez wymaganego zgłoszenia, a nie jak to uczynił organ I instancji w trybie art. 50 i art. 51 tej ustawy. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowalne w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Z kolei, przepis art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z powołanych przepisów wynika, że art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nakreślając przesłanki wdrożenia trybu naprawczego, wiąże go z przypadkami innymi niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f ustawy, a zarazem związanymi z realizacją robót budowlanych. Podkreślić należy, że zakresy stosowania tych trybów (art. 50, 51 a art. 48 lub 49f) są rozłączne. Jak wyjaśnia przy tym orzecznictwo sądowoadministracyjne, przesłanką zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znajduje tryb określony w art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Przy tym, przepisy art. 50 i art. 51 mają również zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach oraz robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, jednak niezgodnie ze zgłoszeniem (zob. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wydanie III, WK 2016, Lex/el). Realizacja obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia oznacza, że inwestorowi nie można bowiem postawić zarzutu samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1979/12, Lex nr 2081367). Tym samym, okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia ma ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48, czy też art. 49b ust. 1 (obecnie 49f ust. 1) Prawa budowlanego, gdyż w tej sytuacji wykonanie robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną. W orzecznictwie podkreśla się jednocześnie, że jedynie wybudowanie zupełnie innego obiektu budowlanego niż objęty zgłoszeniem uprawnia w tej sytuacji do zastosowania trybu z art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Tryb art. 50 i art. 51 jest bowiem możliwy do zastosowania w przypadku dokonania niewielkich odstępstw od zgłoszenia, mających taki zakres, aby w dalszym ciągu budowa wymagała dokonania zgłoszenia. Nadawaniu inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia ma przeciwdziałać stosowanie w takich przypadkach trybu uregulowanego w art. 48 Prawo budowlane przewidzianego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej zamiast korzystniejszego dla inwestorów trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 732/16, Lex nr 2457692). W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie można jednak uznać, aby wybudowany przez skarżącą budynek gospodarczy był zupełnie innym budynkiem niż ten, którego dotyczyło dokonane przez nią zgłoszenie. Wymiary zgłoszonego obiektu są bowiem niewiele mniejsze od tego objętego zgłoszeniem a przede wszystkim nie przekraczają 35 m2, tj. wielkości, która zarówno w dacie dokonania zgłoszenia, jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy, wymagana jest do wybudowania budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, wskazana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego potrzeba przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach niniejszej sprawy a tym samym brak jest podstaw do uznania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też, Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie sprzeciwu sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.