III SA/Wr 93/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia 19 grudnia 2019 r. nr XVIII/109/2019 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 10 stycznia 2021 r. G. K. (dalej jako: strona skarżąca, skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia 19 grudnia 2019 r. nr XVIII/109/2019 w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca wskazała, że wyszła z inicjatywą polubownego załatwienia przedmiotowej sprawy, bowiem skierowała do Rady Powiatu Bolesławieckiego wniosek o usunięcie naruszenia prawa i podjęcie stosownych kroków w celu wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał, które stoją w sprzeczności z ustawą z dnia 16 maja 2019 r. o funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1123). W dalszej części skargi, strona skarżąca odniosła się do uchwał rad gmin w sprawie udzielenia dotacji celowej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu Bolesławieckiego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w ocenie organu skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu powyższej uchwały. Podkreślił, że to na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania interesu prawnego lub uprawnienia w dacie wnoszenia skargi, ale także jego naruszenie. Zdaniem organu strona skarżąca nie wykazała, aby skarżona uchwała dotyczyła jej własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego oraz naruszyła ten interes prawny. Niewystarczające jest samo stwierdzenie, że skarżąca jest przewoźnikiem realizującym przewozy na terenie powiatu bolesławieckiego, a działania podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie podjętych aktów prawa miejscowego w zakresie niczym nieuzasadnionego forsowania i dotowania spółki PKS w Bolesławcu sp. z o.o. naruszają słuszny interes skarżącej jako przewoźnika i przedsiębiorcy. Kolejno organ wyjaśnił, że strona skarżąca w skardze konsekwentnie odnosi się do uchwał rad gmin w sprawie udzielenia dotacji celowej, nie zaś do zaskarżonej uchwały nr XVIII/109/2019 Rady Powiatu Bolesławieckiego w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Organ wskazał również, że strona wniosła skargę po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W postępowaniu przed sądem administracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. Stosownie do stanowiącego podstawę zaskarżenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z aktualnym brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g., na podstawie art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") skargi na uchwały lub zarządzenia organów gminy mogą być wnoszone w każdym czasie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Na gruncie tego ostatniego przepisu wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. II FSK 817/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Akt dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w CBOSA). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących podstawą zastosowania przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, aby zaskarżona uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na wyszczególnionych w tej uchwale liniach komunikacyjnych w jakimkolwiek stopniu pozbawiała lub uniemożliwiała realizację dotychczasowych uprawnień strony skarżącej do świadczenia usług przewozowych, gwarantowanych przepisami prawa. W ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz.U. z 2018 r. poz. 2016 ze zm., dalej u.p.t.z.) wszystkie przewozy w transporcie zbiorowym zostały podzielone na przewozy o charakterze użyteczności publicznej oraz przewozy o charakterze komercyjnym. Przewozy w transporcie zbiorowym wykonywane są na zlecenie organizatora, który wybiera do realizacji operatora lub operatorów, natomiast przewozy komercyjne wykonywane są przez przewoźników na ich własny rachunek finansowy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z., organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w przypadku, gdy nastąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2. Zgoda taka jest wymagana na podstawie art. 22 ust. 2 powołanej już na wstępie ustawy o funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej jedynie w celu realizacji dopłat z tego funduszu, które zostały Gminie przyznane na dofinansowanie konkretnych linii komunikacyjnych, objętych wnioskiem o dopłaty. Sporna uchwała, wbrew przekonaniu skarżącej, w ogóle nie determinuje trybu wyboru operatora oraz podmiotu, z jakim może być zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu u.p.t.z. Jeżeli skarżąca chciała kwestionować zastosowany po podjęciu uchwały tryb wyboru operatora, to przysługiwała jej skarga na czynności podjęte przez organizatora, o której mowa w art. 59 u.p.t.z. Trzeba również wskazać, że strona skarżąca nie jest operatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z. Ponadto nawet gdyby była, to okoliczność ta nie dawałaby jej prawa wyłączności na świadczenie usług transportowych. Przepis art. 20 u.p.t.z. stanowi wyraźnie, że operatorowi nie przyznaje się prawa wyłącznego, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 (art. 2 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1370/2007 z dnia 23 października 2007 r.). Oznacza to też, że na zasadzie konkurencyjności na danej trasie może działać niezależnie kilku przewoźników i w przypadku zawarcia umowy z innym podmiotem strona skarżąca nadal będzie mogła prowadzić swoją działalność. Zasada ta wyrażona została wprost w art. 5 ust. 1 u.p.t.z. Reasumując, Sąd nie stwierdził żadnego przepisu prawa, który uprawniałby skarżącą do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a co za tym idzie, do sprzeciwiania się zgodzie organu stanowiącego na zawieranie przez gminę umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na wskazanych w zaskarżonej uchwale liniach komunikacyjnych. Z tych też względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie cytowanego art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.