II GSK 2707/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 93/21 w zakresie odrzucenia skargi kasacyjnej sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę G. K. na uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r., w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 10 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła skargę na wymienioną uchwałę uzasadniając, że wyszła z inicjatywą polubownego załatwienia sprawy. Skierowała bowiem do Rady Powiatu Bolesławieckiego wniosek o usunięcie naruszenia prawa i podjęcie stosownych kroków w celu wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał, które stoją w sprzeczności z ustawą z dnia 16 maja 2019 r. o funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1123). W odpowiedzi Przewodniczący Rady Powiatu Bolesławieckiego wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie G. K. w zaskarżeniu uchwały. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do uznania, iż zaskarżona uchwała w jakimkolwiek stopniu pozbawiała lub uniemożliwiała realizację dotychczasowych uprawnień skarżącej do świadczenia usług przewozowych, gwarantowanych przepisami prawa. Wskazał, że w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 2016 ze zm., dalej: u.p.t.z.) wszystkie przewozy w transporcie zbiorowym zostały podzielone na przewozy o charakterze użyteczności publicznej oraz przewozy o charakterze komercyjnym. Przewozy w transporcie zbiorowym wykonywane są na zlecenie organizatora, który wybiera do realizacji operatora lub operatorów, natomiast przewozy komercyjne wykonywane są przez przewoźników na ich własny rachunek finansowy. Zgodnie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z., organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w przypadku, gdy nastąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2. Zgoda taka jest wymagana na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej jedynie w celu realizacji dopłat z tego funduszu, które zostały Gminie przyznane na dofinansowanie konkretnych linii komunikacyjnych, objętych wnioskiem o dopłaty. W ocenie Sądu I instancji sporna uchwała nie determinowała trybu wyboru operatora oraz podmiotu, z jakim może być zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu u.p.t.z. Wskazał, że jeżeli skarżąca chciała kwestionować zastosowany po podjęciu uchwały tryb wyboru operatora, to przysługiwała jej skarga na czynności podjęte przez organizatora, o której mowa w art. 59 u.p.t.z. Sąd wskazał również, że skarżąca nie jest operatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z., a nawet gdyby była, to okoliczność ta nie dawałaby jej prawa wyłączności na świadczenie usług transportowych. Przepis art. 20 u.p.t.z. stanowi bowiem, że operatorowi nie przyznaje się prawa wyłącznego, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 (art. 2 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1370/2007 z dnia 23 października 2007 r.). Oznacza to też, że na zasadzie konkurencyjności na danej trasie może działać niezależnie kilku przewoźników i w przypadku zawarcia umowy z innym podmiotem strona skarżąca nadal będzie mogła prowadzić swoją działalność. Zasada ta wyrażona została wprost w art. 5 ust. 1 u.p.t.z. Reasumując, Sąd I instancji nie stwierdził żadnego przepisu prawa, który uprawniałby skarżącą do zaskarżenia uchwały, a co za tym idzie, do sprzeciwiania się zgodzie organu stanowiącego na zawieranie przez gminę umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na wskazanych w zaskarżonej uchwale liniach komunikacyjnych. W podstawie prawnej postanowienia podano art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) G. K., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest: a) art. 32 i 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. na skutek jego bezzasadnego zastosowania, albowiem skarżąca posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w związku z czym w rzeczywistości nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi; b) art. 50 i 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 43 oraz 54 tej ustawy albowiem jak wynika z powołanych norm, przedmiotowa uchwała miała za swój przedmiot mienie gminy (środki finansowe gminy), którą to gminę stanowią mieszkańcy gminy, a więc również skarżąca, a zatem uchwała miała za swój przedmiot gospodarowanie mieniem podmiotu, który tworzy skarżąca (co przesądza o jej legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwał dotyczących tego mienia, skoro jest to mienie mieszkańców gminy, w tym skarżącej); c) art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 19 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym na skutek jej pominięcia, albowiem norma ta uzasadnia legitymację prawną skarżącej, skoro skarżąca (jako przewoźnik) ma możliwość skorzystania z trybów zawarcia umowy na świadczenie usług w transporcie drogowym określonych w powołanej normie, a podjęcie zaskarżonej uchwały powoduje, że skarżąca (bezpodstawnie) pozbawiona jest możliwości skorzystania z przysługującego jej prawa - zaskarżone uchwały kształtują sytuację prawna skarżącej, pozbawiając ją uprawień z art. 19 ustawy o publicznym transporcie drogowym; d) art. 133 i 134 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 zaskarżonej uchwały na skutek błędnego ustalenia przez Sąd, iż uchwała nie determinuje rzekomo trybu wyboru operatora oraz podmiotu, z którym będzie zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, gdy tymczasem stoi to w rażącej sprzeczności z § 1, a w szczególności z § 2 zaskarżonej uchwały, w której mowa jest o tym, że "umowa zostanie zawarta" (a więc jest to stwierdzenie i nakaz) z konkretnym podmiotem, to jest z P. w B. sp. z o.o. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rada Powiatu Bolesławieckiego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Punktem wyjścia dla oceny posiadania przez skarżącą legitymacji do wniesienia skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.). Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak zatem wynika z treści powołanej regulacji warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na czynność organu gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Na kanwie przywołanego przepisu ugruntowało się w orzecznictwie, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1665/18, z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1747/17 i inne). Normą prawa materialnego, z której można wywodzić w przedmiotowej sprawie interes prawny do wniesienia skargi na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego, są normy zawarte w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Normą prawa materialnego, z której również można byłoby wywodzić interes prawy do zaskarżenia uchwały, w przypadku niniejszej sprawy, są przepisy ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, w zakresie przewidzianej w art. 22 ust. 2 tej ustawy zgody organu stanowiącego właściwego organizatora na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego jednakże wyłącznie w aspekcie wymogów (warunków) pomieszczonych w ustępie 1 powołanego przepisu. Analizując przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym brak jest podstaw, co słusznie stwierdził Sąd I instancji, do stwierdzenia aby skarżąca, jako podmiot nie będący operatorem publicznego transportu drogowego, w rozumieniu z art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z., mogła wywieść istnienie normy prawnej, w oparciu o którą mogłaby ona wskazać swój interes prawny do zaskarżenia spornej uchwały. Uchwała ta bowiem w swojej istocie zawierała niezbędną, w świetle powołanego już art. 22 ust. 2 ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych, zgodę na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na wskazanych w niej liniach komunikacyjnych przez podmiot spełniający warunki określone ustawą o publicznym transporcie zbiorowym, a więc operatora publicznego transportu drogowego – podmiot zdefiniowany w powołanym już art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy. Błędne było natomiast stwierdzenie Sądu I instancji, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąc, że sporna uchwała "w ogóle nie determinuje trybu wyboru operatora oraz podmiotu, z jakim może być zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu u.p.t.z.". Jak wynika z treści uchwały, w jej § 1 ust. 2 wskazano podmiot, z którym Zarząd Powiatu Bolesławieckiego miał zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie powiatu bolesławieckiego. Również wskazane w jej podstawie prawnej przepisy wskazywały na tryb wyboru podmiotu (operatora) mającego świadczyć usługi w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Tryb ten określał art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z., który odczytywać należało łącznie z art. 19 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że organizator dokonuje wyboru operatora w trybie art. 22 ust. 1, ten zaś przepis w punkcie 4 stanowi, że organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2. Uchybienie to pozostaje bez wpływu dla oceny istnienia interesu prawnego strony do zaskarżenia uchwały Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]. Jak już bowiem wykazano, a co niewadliwie stwierdził Sąd I instancji, skarżąca nie była operatorem publicznego transportu drogowego i podjęta uchwała w swojej istocie nie wpływała na jej prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Z treści motywów skargi kasacyjnej wywnioskować można, że uchwała wyrażając zgodę na zawarcie umowy z operatorem publicznego transportu drogowego o świadczenie publicznego transportu zbiorowego na liniach wymienionych w uchwale de facto wpływać może na interes faktyczny strony przejawiający się zmianą fluktuacji pasażerów korzystających z ogólnie rozumianego transportu zbiorowego (komercyjnego bądź publicznego) na trasach linii powołanych w uchwale. Taki interes faktyczny nie może być jednak utożsamiany z interesem prawnym, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W omawianym zakresie Sąd I instancji słusznie stwierdził, że skarżącej przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.t.z., przy czyn zaznaczyć należy, że skarga ta dotyczy postępowania organu zmierzającego do zawarcia umowy o świadczenie usług transportowych, nie zaś tej części podejmowanych aktów (uchwał), na podstawie których wszczęcie procedury zawarcia umowy będzie dopiero możliwe. Podsumowując, brak jest podstaw do stwierdzenia zasadności podnoszonych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, w tym zarzutów pomieszczonych w punktach a) i b) z przyczyn omówionych w ramach wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., wobec czego mimo częściowo błędnych wywodów Sądu I instancji, brak było podstaw do stwierdzenia wadliwości postanowienia tego Sądu, które co do istoty odpowiadało prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.