III SAB/Kr 93/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Hanna Knysiak - Sudyka WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia tytułu prawnego do lokalu postanawia: skargę odrzucić. E. L. (dalej: "skarżąca"), wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie o przywrócenie tytułu prawnego do lokalu położonego w K przy ul. K w K. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie zakwalifikowania skarżącej do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu lub też o odmowie zakwalifikowania skarżącej do zawarcia tejże umowy; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżącą wskazała, że wystąpiła do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. K w K poprzez zawarcie umowy najmu na zasadzie § 23 ust. 3 uchwały Rady Miasta K XXX/794/19. Podkreśliła, że jej wniosek wpłynął do organu w dniu 18 września 2020 r. i do dnia dzisiejszego organ dwukrotnie odniósł się do wniosku skarżącej: pismami z dnia 20 listopada 2020 r. i 29 stycznia 2021 r. Z treści tych pism wynika, że organ nie rozpatrzy wniosku skarżącej dopóki w przedmiotowym lokalu zamieszkuje jej były mąż. Wg. wyjaśnień urzędu, skarżąca chcąc żądać przywrócenia tytułu prawnego do lokalu dla siebie powinna najpierw samodzielnie przeprowadzić eksmisję byłego męża a następnie dostarczyć dokument, który fakt ten potwierdza. W ocenie skarżącej z treści pism wydaje się wynikać, iż organ nie zamierza przywrócić skarżącej prawa do przedmiotowego lokalu z uwagi na przekroczenie norm metrażowych. Z kolei z treści § 23 ust. 3 ww. Uchwały wynika, że skarżącej przysługuje prawo do zawarcia umowy takiej, jaka została rozwiązana. Nadto skarżąca, przedłożyła wszystkie dokumenty na okoliczność wykazania, że wraz z synem spełnia kryteria z § 23 ust. 1 pkt 1 - 5 przedmiotowej uchwały. Jeżeli organ stwierdzi, iż nie zostało spełnione kryterium metrażowe – zdaniem skarżącej – powinien wydać rozstrzygnięcie o odmowie zawarcia umowy najmu, z którym to rozstrzygnięciem ww. uchwała wiąże skutki prawne przewidziane w § 23 ust.8. Rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia tytułu do lokalu ma istotne znaczenie, gdyż rodzi po stronie gminy obowiązek przedstawienia skarżącej dwóch ofert lokali równorzędnych. Żądanie, aby skarżąca spowodowała opuszczenie lokalu przez byłego męża a następnie wykazała tą okoliczność dokumentem urzędowym jest bezpodstawne. Osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie tytułu do lokalu jest wyłącznie skarżąca, gdyż to jej a nie byłemu mężowi przyznano prawo do lokalu socjalnego (§ 23 ust. 3 przedmiotowej uchwały). Były mąż skarżącej nie został przez nią objęty wnioskiem o przywrócenie tytułu. Skarżąca nie prowadzi z byłym mężem wspólnego gospodarstwa domowego, nie ma wiedzy o jego % przychodach i nie jest w stanie przeprowadzić dowodu z dokumentów w tymże zakresie. Pisma skierowane do skarżącej nie zawierają rozstrzygnięcia sprawy, co narusza prawa skarżącej. Zdaniem Skarżącej organ pozoruje prowadzenie sprawy, wysuwa w stosunku do skarżącej bezpodstawne żądania eksmitowania byłego męża. Sprawa prowadzona jest poprzez "niezobowiązującą" korespondencję w miejsce procedur regulowanych przez kodeks postępowania administracyjnego. Z treści przedmiotowej uchwały RM K nie wynika jaką formę powinno przybrać rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia prawa do lokalu mieszkalnego należy jednak uznać, że taka odmowa powinna mieć charakter wyraźny i przybrać postać dokumentu skierowanego do skarżącej. W tym zakresie skarżąca powołała się na postanowienie WSA w warszawie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1657/12, w którym Sąd podkreślił, iż postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek ten jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W pierwszym etapie działania organu ma charakter administracyjno-prawny, bowiem organ decyduję o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania, tj. udzielanie pomocy mieszkaniowej. Drugi etap związany z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Czynności te mają zatem charakter cywilnoprawny. Skarżąca powołała się również ma uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt I OS 4/08. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rzeczywistego a niepozorowanego podjęcia sprawy oraz wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie 30 dni. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Prezydent Miasta K streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Wyjaśnił, że żądania skarżącej dotyczące wydania decyzji administracyjnej nie może zostać spełnione. Od 12 listopada 1994 r. tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, wszelkie sprawy związane z najmem lokali mają charakter cywilnoprawny, a rozstrzyganie sporów wynikających ze stosunku najmu nie następuje już w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt III ZP 37/97, jednoznacznie stwierdził, że wybór osoby, z którą umowa najmu ma być zawarta nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a.. Nadto organ wskazał, że nietrafne jest przywołanie przez skarżącą orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1657/12 oraz uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, gdyż przywrócenie najmu jest pozbawione pierwszego etapu jakiemu podlegają wnioski o udzielenie pomocy mieszkaniowej, tj. ich weryfikacji w celu stworzenia listy mieszkaniowej. To właśnie ta część procedury ma charakter administracyjnoprawny. W postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek skarżącej nie tworzy się listy mieszkaniowej, a weryfikacja wniosku pozwala na przedstawienie oferty mieszkaniowej (poprzez wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu) lub odmowę przedstawienia oferty, co następuje - tak jak w niniejszej sprawie - w formie pisma skierowanego do Wnioskodawcy. Ten etap ma charakter cywilny. W konsekwencji kwestia uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu podlega w całości unormowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny określił, że relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Tym samym akt Prezydenta Miasta K oraz działających w jego imieniu osób dotyczący odmowy uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Gminy, złożone przez jej organ. Odmowa nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) i jako takie nie podlega rozpoznaniu w trybie skargi na akt administracyjny. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności organu. Organ terminowo odpowiada na pisma składane przez skarżącą. Fakt, iż skarżąca nie przyjmuje do wiadomości że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej nie oznacza że organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu przepisów. Należy nadmienić, iż skarżącej wielokrotnie wyjaśniano, że jej sprawa mieszkaniowa będzie mogła zostać załatwiona dopiero jak przedłożone zostaną stosowane dokumenty dotyczące dochodu byłego męża, który również był najemcą lokalu i w dalszym ciągu w tym lokalu zamieszkuje, ma wiec tożsame ze skarżącą prawo do przywrócenia mu tytułu prawnego do lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., a obejmuje on: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm.). Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, a także ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, a tym samym także o bezczynności w ich podjęciu wynikających z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Prezydenta Miasta K w zawarciu ze skarżącą umowy najmu lokalu mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca była wcześniej najemcą lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Gminy i brak uiszczenia opłat czynszowych spowodował wypowiedzenie umowy najmu. Wbrew stanowisku skarżącej, sprawa ta nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.). W art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada Miasta K podjęła w dniu 5 grudnia 2019 r. uchwałę nr XXX/794/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa z 2019 r., poz. 9006), która określiła zasady, na jakich są wynajmowane lokale, znajdujące się w dyspozycji Gminy, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Ten aspekt omawianego zagadnienia mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne, takie jak np. umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Ta jednak sprawa nie dotyczy aktu polegającego na umieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lub braku umieszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 wyraźnie wskazał, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Procedura zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy, uregulowana uchwałą Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXX/794/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowych zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje postępowania przed właściwym organem i ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego i kończy się aktem o umieszczeniu danej osoby na liście osób uprawionych do zawarcia umowy najmu lub o odmowie umieszczenia na takiej liście lub o sporządzeniu listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Ten pierwszy etap ma charakter administracyjny i akty go kończące podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Drugi zaś etap dotyczy osób, które zostały zakwalifikowane do zawarcia umowy najmu i ma charakter cywilistyczny. Polega on na zawieraniu umów najmu. Będąca przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie bezczynność Prezydenta Miasta K dotyczy tego drugiego etapu, a więc dotyczy zagadnienia cywilistycznego, a nie administracyjnego. Wniosek skarżącej nie dotyczył, bowiem zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a jego treścią było przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Zatem sytuacja ta nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dotyczy uregulowania tytułu prawnego do nieruchomości. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o uregulowanie tytułu prawnego lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. W sytuacji, w której skarżąca w żadnej mierze nie kwestionuje umieszczenie jej lub brak umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, ale domaga się bezpośrednio zawarcia samej umowy najmu, przyjmuje się, że nawet pismo informujące o braku podstaw do zawarcia umowy najmu ma charakter oświadczenia woli właściciela należącego do sfery właścicielskiej, a nie władczej, jednocześnie informującym, że właściciel nie zawrze umowy najmu z daną osobą. Kwestia oceny, z jakich powodów i na podstawie jakich przesłanek właściciel samorządowego zasobu mieszkaniowego nie chce zawrzeć umowy najmu lokalu mieszkalnego nie mieści w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku najmu w zakresie uregulowanym i ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jak i na podstawie ww. uchwały Rady Miasta K 5 grudnia 2019 r. nr XXX/794/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowych zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń – jak już wcześniej wskazano - nie następuje w trybie administracyjnym. Zawarcie umowy najmu (oświadczenie wynajmującego o zawarciu umowy najmu) nie jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13). Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2082/13; postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1243/13; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 878/14; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 878/14, postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 578/13; postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1195/14; postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2013 r. Zatem skoro zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność nie obejmuje aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 lub art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., - nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.