I OSK 584/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 451/21 w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 września 2021 r. oddalił skargę G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy w gospodarstwie rolnym oraz niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem, oraz że charakter opieki wykonywanej przez skarżącą umożliwia jej wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym, podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym oraz niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem, a nadto charakter, częstotliwość, rozmiar czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą wobec niepełnosprawnego męża uniemożliwia jej podjęcie pracy w gospodarstwie rolnym, podjęcie zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie wprawdzie zrezygnowała z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, ale jej podopieczny pozostaje aktywny zawodowo. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w poprzedzających punktach osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem męża, oraz że podopieczny skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, czy z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). W konsekwencji powyższego dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego wykonywania czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 20223 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W rozpoznawanej sprawie opieka sprawowana przez skarżącą kasacyjnie obejmuje przygotowywanie posiłków, pomoc w ubieraniu i toalecie, pomoc w wizytach lekarskich i rehabilitacji. Zauważyć przy tym należy, że podopieczny skarżącej kasacyjnie jest zatrudniony w Fundacji Pomocy Osobom Niepełnosprawnym w Stróżach na stanowisku pracownika pralni, do pracy dojeżdża własnym samochodem od wtorku do piątku i wykonuje prace w godzinach od 8:00 do 15:00. Z uwagi na powyższe należy podzielić stanowisko organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym czynności opiekuńcze nie wymagają ciągłego i nieprzerwanego zaangażowania skarżącej kasacyjnie. Czynności te w znacznej mierze polegają na wykonywaniu zwykłych zajęć związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego i mogą być planowane z wyprzedzeniem przy zachowaniu prawidłowej organizacji czasu pracy. Jako takie czynności te nie kolidują zatem z możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i mogą być wykonywane obok czynności mających na celu zapewnienie bieżących środków utrzymania. Podopieczny skarżącej pozostaje przy tym stosunkowo samodzielny i nie wymaga stałej i nieprzerwanej opieki, o czym świadczy praca świadczona przez siedem godzin dziennie, cztery dni w tygodniu. Powoduje to, że sprawowany wymiar opieki nie charakteryzuje się związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 uśr okazał się niezasadny. Wyjaśnić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił załączonych do skargi kasacyjnej zaświadczeń lekarskich. Wynika to z tego, że zgodnie z przepisem art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 ppsa, stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 ppsa. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie zastępowanie tego sądu. Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa sąd pierwszej instancji z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 ppsa, zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 ppsa. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 ppsa. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 ppsa mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2592/20). W rozpoznawanej sprawie analizowany zarzut nie został powiązany przez autora skargi kasacyjnej z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów postępowania. Za przepis taki nie można uznać art. 17 ust. 1 uśr, gdyż jest to – jak prawidłowo zidentyfikował to autor skargi kasacyjnej w ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej – przepis prawa materialnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa stanowiący podstawę prawną tego zarzutu dotyczy wyłącznie naruszeń przepisów postępowania, podczas gdy naruszenia prawa materialnego mogą być rozpoznawane w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, który nie został wymieniony jako podstawa prawna żadnego zarzutów. W konsekwencji powyższego analizowany zarzut nie mógł wywrzeć skutku zakładanego przez autora skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższych wywodów należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej podniósł argument odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w zasadniczo niezmienionych okolicznościach faktycznych sprawy organ przyznał wcześniej skarżącej prawo do tego świadczenia. Zaznaczyć jednakże trzeba, że argument ten nie został przez autora skargi kasacyjnej powiązany z zarzutem naruszenia art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z czym nie może on zostać uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć bowiem należy, że sąd ten w myśl art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje skargę kasacyjną wyłącznie w zakresie w niej wskazanym. Nie jest tym samym uprawniony do samodzielnego formułowania czy modyfikowania zarzutów skargi kasacyjnej, wyręczając tym samym profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.