III OSK 414/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1133/17 w sprawie ze skargi M. R. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie naboru na stanowisko urzędnicze I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1133/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie naboru na stanowisko urzędnicze - stwierdził bezskuteczność zaskarżonej informacji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. o nr [...] o wynikach naboru w Urzędzie Miejskim w [...] na stanowisko podinspektora w Wydziale Wymiaru Ewidencji i Egzekucji Podatków – Referat Wymiaru Podatków. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta [...], na podstawie wniosku Naczelnika Wydziału Wymiaru, Ewidencji i Egzekucji Podatków o zatrudnienie pracownika, w dniu 14 września 2017 r. ogłosił nabór na wolne stanowisko: Podinspektor w Wydziale Wymiaru, Ewidencji i Egzekucji Podatków – Referat Wymiaru Podatków. W ogłoszeniu jako wymagania niezbędne wskazano wykształcenie wyższe o kierunku lub specjalności: ekonomicznej, administracyjnej lub prawo oraz znajomość przepisów prawa z zakresu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o podatku rolnym, ustawy o podatku leśnym, ustawy Ordynacja podatkowa oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Ogłoszenie zostało opublikowane w BIP oraz na tablicy informacyjnej Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 14 września 2017 r. Kandydaci mieli możliwość składania dokumentów aplikacyjnych do dnia 29 września 2017 r. Do procedury naboru przystąpiło 16 kandydatów, w tym M. R. (dalej strona lub skarżący). Po przeprowadzeniu rozmowy kwalifikacyjnej informacja o wynikach naboru została w dniu [...] października 2017 r. udostępniona w BIP i umieszczona na tablicy ogłoszeń UM w [...]. W informacji tej organ podał, że w wyniku zakończenia procedury naboru na przedmiotowe stanowisko została wybrana D. P. – S. zamieszkała w [...], która spełniła w największym stopniu wymagania niezbędne określone w ogłoszeniu o naborze. Wskazano, że wykazała się znajomością przepisów prawa z zakresu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o podatku rolnym, ustawy o podatku leśnym, ustawy Ordynacja podatkowa oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Strona w piśmie z dnia 18 października 2017 r. zatytułowanym "odwołanie", skierowanym - za pośrednictwem organu - do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podała, że odwołuje się od wyników naboru na wyżej opisane stanowisko urzędnicze, zamieszczonego w BIP UM w [...] w dniu 14 października 2017 r. Skarżący wskazał, że w terminie złożył stosowne dokumenty wraz z kopią orzeczenia o niepełnosprawności – w myśl art. 13a ust.2 ustawy o pracownikach samorządowych; tym samym spełnił wszystkie wskazane wymagania formalne dopuszczające go do kolejnych etapów naboru. Przy piśmie z dnia 21 listopada 2017 r. Prezydent Miasta [...] przekazał to odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazując na poglądy prezentowane w judykaturze, zgodnie z którymi informacja o wynikach naboru na wolne stanowisko urzędnicze ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369.; dalej ustawa p.p.s.a.). Organ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 13 grudnia 2017 r. Sąd wezwał skarżącego do wskazania w terminie 7 dni, czy jego pismo z dnia 18 października 2017 r. stanowi odwołanie do Kolegium, czy skargę do tutejszego Sądu, pod rygorem przyjęcia, że pismo stanowi skargę. Skarżący odebrał to pismo w dniu 28 grudnia 2017 r. i nie udzielił odpowiedzi na nie. Tym samym Sąd przyjął, że pismo stanowi skargę. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bezskuteczność zaskarżonej informacji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. o nr [...] o wynikach naboru w Urzędzie Miejskim w [...] na ww. stanowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach badanej sprawy kontroli podlegała legalność Informacji o wynikach naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Co prawda skarżący nie został zakwalifikowany do kolejnego etapu naboru ze względu na fakt, iż legitymuje się wykształceniem wyższym niezgodnym z wymaganym na danym stanowisku pracy jednak skarżenie czynności niedopuszczenia do kolejnego etapu postępowania rekrutacyjnego nie jest możliwe (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2966/15, LEX nr 2293633 oraz przywołane tamże poglądy wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14 dotyczące charakteru aktów i czynności podejmowanych w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły). Dopiero informacja o wyniku naboru, która kończy postępowanie rekrutacyjne stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Pochodzi bowiem od organu i rozstrzyga o prawach kandydata. Tym samym skarga prawidłowo została wniesiona na czynność – Informację o wynikach naboru z dnia [...] października 2017 r. Skarżący jako uczestnik postępowania konkursowego, którego uprawnień dotyczyła przedmiotowa czynność, miał interes prawny do wniesienia skargi. Wyjaśniono następnie, że w wyniku wstępnej oceny dokumentów aplikacyjnych skarżący nie został zakwalifikowany do kolejnego etapu naboru ze względu na fakt, iż legitymuje się wykształceniem wyższym niezgodnym z wymaganym na danym stanowisku pracy. Jako wymagania niezbędne z zakresie wykształcenia określono wykształcenie wyższe o kierunku lub specjalności: ekonomicznej, administracyjnej lub prawo. Skarżący przedłożył kserokopię dyplomu ukończenia studiów na kierunku Gospodarka i zarządzanie publiczne w specjalności Zarządzanie służbami publicznymi i społecznymi. Nie odpowiada to literalnie sprecyzowanym wymaganiom dotyczącym wykształcenia. Jakkolwiek dyplom został wystawiony przez Uniwersytet [...], to specjalności widniejącej na dyplomie skarżącego w ramach kierunku ekonomia nie wymieniono. Zarządzanie służbami publicznymi i społecznymi zostało określone jako specjalność w ramach innego kierunku: Gospodarka i zarządzanie publiczne. W odpowiedzi na skargę organ podał, że przeprowadzono bliższą analizę i ze strony internetowej uczelni uzyskano informację, że studia dedykowane są osobom, które w przyszłości zamierzają swoją karierę zawodową rozwijać w organizacjach publicznych i społecznych. W szczególności omawiany kierunek kształtuje umiejętność identyfikowania relacji pomiędzy położeniem jednostek i grup społecznych, działań podejmowanych przez podmioty publiczne i społeczne oraz mechanizmów podziału wynikających z teorii wyboru publicznego i praktyki realizowania usług użyteczności publicznej. Organ ocenił, że powyższe nie koresponduje z opisanym wyżej zakresem zadań na stanowisku objętym naborem. Jednakże szczegółowa analiza dokumentów przedłożonych na żądanie Sądu wskazuje, że organ wymagania niezbędne w zakresie wykształcenia, określone jako wykształcenie wyższe o kierunku lub specjalności: ekonomicznej, administracyjnej lub prawo, traktuje w sposób istotnie odbiegający od ich literalnego brzmienia. Z tych dokumentów wynika bowiem że pośród pięciu najlepszych kandydatów wyłonionych w procedurze naboru, wymienionych w protokole Komisji Rekrutacyjnej i określonych jako "spełniające wymagania niezbędne", dwie osoby nie spełniają literalnie odczytywanych wymagań niezbędnych w zakresie wykształcenia. Zamieszczona na pozycji 1 (według kolejności uzyskanych punktów) D. P.-S. przedłożyła kserokopię dyplomu wystawionego przez Politechnikę [...] potwierdzającego odbycie studiów wyższych zawodowych na kierunku Zarządzanie i Marketing w zakresie Zarządzania produkcją i jakością oraz uzyskanie tytułu inżyniera. W zaskarżonej Informacji o wynikach naboru z dnia [...] października 2017 r. organ podał, że w wyniku zakończenia procedury naboru została wybrana D. P. – S. zamieszkała w [...], która spełniła w największym stopniu wymagania niezbędne określone w ogłoszeniu o naborze. Wskazano, że ww. wykazała się znajomością przepisów prawa z zakresu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o podatku rolnym, ustawy o podatku leśnym, ustawy Ordynacja podatkowa oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę wiedzę fachową, umiejętność wypowiedzi oraz prezentację i zachowanie kandydatura ww. została uznana za spełniającą wymagania. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że organ rażąco naruszył ustawowe zasady naboru na wolne stanowisko urzędnicze, określone w art. 11 ustawy. Jak wynika z treści tego przepisu prawnego całe postępowanie konkursowe powinno się toczyć z poszanowaniem zasady otwartości i konkurencyjności. Zasady te określają główne cele procedury naboru na wolne stanowisko urzędnicze, które wiążą się z realizacją konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Nabór kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze jest otwarty, co oznacza, że przybiera postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego, a każdy spełniający warunki przewidziane ogłoszeniem o naborze, może zgłosić swoją kandydaturę. Otwartość naboru zostaje zachowana jeśli spełniony jest wymóg jawności i przejrzystości postępowania konkursowego. Z kolei konkurencyjność naboru, zdaniem WSA, wiąże się z realizacją postulatu rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe. W ramach zachowania tej zasady należy dążyć do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy na danym stanowisku w oparciu o kryteria merytoryczne. Kryteria te ujawniane w ogłoszeniu o naborze, to wymagania niezbędne (determinowane obowiązującym prawem) i wymagania dodatkowe (pozostałe wymagania pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku). W ocenie Sądu I instancji, zaprezentowane wyniki naboru na stanowisko urzędnicze wskazują, że wybór został dokonany z naruszeniem zasady jawności i konkurencyjności. Organ nie respektował określonych przez siebie wymogów niezbędnych w zakresie wykształcenia – w ich literalnym brzmieniu i posługując się nieujawnionymi rzeczywistymi kryteriami wyboru nie wynikającymi z treści ogłoszenia, stosował je na dodatek nierówno. Wybór ma charakter arbitralny. Uznano zatem, że zaskarżona czynność pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą działania na podstawie prawa i musi zostać uznana za bezskuteczną. Nie jest możliwe zaakceptowanie w obrocie prawnym czynności podjętej z rażącym pogwałceniem zasad naboru na wolne stanowisko urzędnicze. W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał wyboru kandydatki, która nie spełniała literalnie odczytanych wymogów niezbędnych w zakresie wykształcenia. Legitymowała się ukończeniem studiów na kierunku Zarządzanie i Marketing w zakresie Zarządzania produkcją i jakością. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił jak zakwalifikował to wykształcenie wyższe do wykształcenia wyższego o kierunku lub specjalności: ekonomicznej, administracyjnej lub prawo. Inna kandydatka dotknięta tą samą cechą niespełnienia literalnych wymogów niezbędnych w zakresie wykształcenia (wyższe studia na kierunku Zarządzanie i marketing w zakresie specjalności zarządzanie przedsiębiorstwem) została oceniona – w równie arbitralny sposób - jako druga w kolejności pośród pięciu z kandydatów spełniających w najwyższym stopniu wymagania niezbędne określone w ogłoszeniu o naborze. Natomiast znajdującego się w identycznej sytuacji skarżącego, który jest osobą niepełnosprawną oceniono jako osobę niespełniającą niezbędnych wymagań - odrzucając tę kandydaturę na etapie oceny wstępnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ administracyjny - Prezydent Miasta [...], zaskarżając wyrok w całości. Wniósł on o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez odrzucenie skargi M. R. jako niedopuszczalnej (1), w razie nieuwzględnienia wniosku w pkt 1, ewentualnie o: zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez oddalenie skargi M. R. jako bezzasadnej (2), a w razie nieuwzględnienia wniosku w pkt 1 i pkt 2, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach do ponownego rozpoznania (3). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. przepisu postępowania tj. art. 50 § 1 p.p.s.a., a to poprzez uznanie, że M. R. posiadał interes prawny we wniesieniu skargi na informację Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017r. o nr [...] o wynikach naboru w Urzędzie Miejskim na ww. stanowisko, w sytuacji gdy WSA w Gliwicach ustalił, że oferta złożona przez M. R. do w/w postępowania została prawidłowo odrzucona ze względu na niespełnienie wymagań niezbędnych stawianych kandydatom, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że przy przyjęciu braku interesu prawnego skarga winna była ulec oddaleniu, 2. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., a to poprzez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku niezgodnych z rzeczywistością ustaleń co do stanu sprawy: a/ jakoby Komisja Konkursowa kierowała się przy ocenie formalnej ofert nieujawnionymi rzeczywistymi kryteriami wyboru nie wynikającymi z treści ogłoszenia o naborze, stosując je nierówno a dokonując wyboru w sposób arbitralny, b/ jakoby Komisja Konkursowa dopuściła się dyskryminacji względem M. R. ze względu na jego niepełnosprawność, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako, że poczynione w ten sposób ustalenia stanowiły podstawę do stwierdzenia przez WSA w Gliwicach naruszenia przez Komisję Konkursową art. 11 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1260) 3. naruszenie prawa materialnego t.j. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1260) poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez błędne ustalenie, że doszło do naruszenia zasady otwartości i konkurencyjności w naborze na stanowisko podinspektora w Wydziale Wymiaru Ewidencji i Egzekucji Podatków - Referat Wymiaru Podatków w Urzędzie Miejskim w [...] 4. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 3 § 1 oraz art. 3 § 4 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (t.j. 2017r. poz.2188 z późń. zm.) poprzez przekroczenie granicy kontroli aktu organu administracji a to poprzez badanie, czy w stosunku do M. R. miały miejsce działania o charakterze dyskryminującym, skutkujące brakiem nawiązania stosunku pracy a co jest przedmiotem roszczenia określonego w art. 183d w zw. z art. 183a § 1 kodeksu pracy, które to roszczenie leży we właściwości rzeczowej sądu powszechnego - sądu pracy na mocy art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. 2018r. poz. 1260) co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako, że wyrok dotyczy czynności Prezydenta Miasta o charakterze cywilno-prawnym jak pracodawcy w rozumieniu przepisów prawa pracy a niejako organu administracji publicznej, 5. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy nie leżącej w kognicji sądów administracyjnych a to poprzez rozpoznanie skargi M. R. jako skargi na działanie Prezydenta Miasta o charakterze dyskryminującym, skutkującym brakiem nawiązania stosunku pracy, co stanowi podstawę roszczenia odszkodowawczego określonego w art. 183d kodeksu pracy rozpatrywanego przez sądy powszechne - sądu pracy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że WSA w Gliwicach orzekał w zakresie zastrzeżonym dla sądów powszechnych, 6. naruszenie przepisu postępowania tj. art. art. 3 § 4 pkt 4 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic rozpoznania, a to poprzez przekroczenie granicy kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu a to poprzez dokonanie faktycznie, kolejnej merytorycznej weryfikacji ofert kandydatów złożonych w ramach naboru na stanowisko podinspektora w Wydziale Wymiaru Ewidencji i Egzekucji Podatków - Referat Wymiaru Podatków w Urzędzie Miejskim w [...], co miało istotny wpływ na wynik postępowania, jako, że sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem a nie względami celowości czy słuszności. Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 7 lipca 2021 r. - na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) - poinformowano strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] prowadzonej pod sygn. III OSK 414/21 na posiedzenie niejawne. W odpowiedzi na to zawiadomienie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie w piśmie z dnia 21 lipca 2021 r. podtrzymał swoje zarzuty, argumentację i stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej oraz piśmie procesowym z 16 września 2020 r. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, dopatrzyć należy się w przedmiotowej sprawie jednej z przesłanek do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Punktem wyjścia do takiego stwierdzenia jest przyjęty przez Sąd wojewódzki przedmiot zaskarżenia jako rozstrzygnięcie naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Sąd wojewódzki doszedł do prawidłowego przekonania, że przedmiot zaskarżenia wyczerpuje pojęcie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i przez to skarga M. R. jest dopuszczalna. Jak wskazano w zaskarżonej Informacji o wynikach naboru z dnia [...] października 2017 r. organ podał, że w wyniku zakończenia procedury naboru została wybrana D. P. – S. zamieszkała w [...]. Tymczasem niesporne w sprawie jest, że w postępowaniu sądowym brał udział tylko skarżący i Prezydent Miasta [...]. W tych okolicznościach Sąd I instancji przyjął, że skarga jest zasadna i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Skoro Sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, i w tym aspekcie uznał dopuszczalność skargi M. R., który był kandydatem na wolne stanowisko urzędnicze, to powinien z urzędu zawiadomić o toczącym się postępowaniu także osobę, która wygrała nabór - D. P. – S. Z mocy art. 33 § 1 p.p.s.a. "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". Natomiast przepis art. 12 p.p.s.a. stanowi, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Niezawiadamiając o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, której interesu prawnego niewątpliwe dotyczył wynik postępowania sądowego, skoro wyrokiem stwierdzono bezskuteczność czynności w postaci wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, a osoba ta została wybrana przez Starostę jako kandydat na to stanowisko, Sąd wojewódzki dopuścił się nieważności postępowania, albowiem strona, tj. D. P. – S. została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1113/13, z 10 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1275/13, 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1705/19. Już ta okoliczność nakazuje Sądowi kasacyjnemu uchylić zaskarżony wyrok, niezależnie od zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Sprawa wymaga ponownego jej rozpatrzenia przez WSA w Gliwicach, to zaś przesądza o tym, że przedwczesne byłoby rozpoznawanie zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i art. 186 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok w całości, a sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Uznając, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od M. R. na rzecz Prezydenta Miasta [...].