II GSK 892/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 593/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia o obowiązku zapłaty kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem oraz likwidacją pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 593/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie obowiązku zapłaty kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem oraz likwidacją pojazdu. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji stwierdził, że [...] grudnia 2018 r. należący do skarżącego rower marki F. został usunięty z drogi w miejscowości M., na podstawie art. 130a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: p.r.d.), zgodnie z dyspozycją wydaną przez Komendę Miejską Policji w O., z powodu nietrzeźwości kierującego i braku możliwości przekazania pojazdu osobie wskazanej przez właściciela. Usunięty pojazd był przechowywany na parkingu strzeżonym prowadzonym przez firmę [...] J. Z. znajdującym się w O. Sąd Rejonowy [...] Wydział Cywilny w O. postanowieniem z [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...], orzekł przepadek roweru na rzecz Powiatu O. Orzeczenie to stało się prawomocne 27 września 2019 r. Wartość pojazdu ustalono na podstawie rynkowych cen złomu użytkowego, a po wydaniu [...] listopada 2019 r. zarządzenia przez Starostę O., pojazd został zlikwidowany 12 grudnia 2019 r. [...] grudnia 2019 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia kosztów. Starosta O. decyzją z [...] stycznia 2020 r. orzekł o obowiązku zapłaty przez skarżącego 5.782 zł na rzecz Powiatu O. z tytułu kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem i sprzedażą roweru marki F. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 130a ust. 10h i ust 10j p.r.d. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W ocenie SKO, organ pierwszej instancji przeprowadził wszystkie wymagane prawem czynności. Zarzuty skarżącego pod adresem prawidłowości zatrzymania pojazdu ujawnione zostały dopiero na etapie składania odwołania, choć wcześniej skarżący był zawiadomiony o możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest ustalenie przez Starostę O. obowiązku zapłaty przez skarżącego kosztów związanych z usunięciem z drogi publicznej, oszacowaniem i likwidacją roweru marki F. Postępowanie w tym zakresie stanowi część postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 130a p.r.d. Sąd zwrócił uwagę, że kompetencje organu (starosty) są jednak ograniczone do określonych czynności i nie obejmują wszystkich czynności, w tym aktów postępowania w przedmiocie usunięcia pojazdu z drogi publicznej. WSA wyjaśnił procedury postępowania w przypadkach zaistnienia przesłanek usunięcia pojazdu z drogi publicznej i podstawy prawne podejmowanych czynności, i stwierdził, że zarzuty kierowane wobec Starosty O. i SKO są nietrafne. Stwierdził bowiem, że starosta nie ma wiedzy o usunięciu pojazdu z drogi oraz o fakcie przechowywania pojazdu, aż do chwili, gdy zostanie powiadomiony przez podmiot przechowujący pojazd. Starosta nie nadzoruje również bezpośrednio czynności usunięcia pojazdu. Czyni to policja lub straż miejska, a zatem do tych instytucji lub pod ich adresem (np. w postępowaniu sądowym w sprawie o wykroczenia) powinny być kierowane skargi na podjęte czynności. Według WSA, w rozpatrywanej sprawie nie ma natomiast materiałów wskazujących na naruszenie praw skarżącego w zakresie skutków usunięcia przez funkcjonariuszy policji roweru z drogi publicznej oraz przechowywania tego pojazdu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w aktach znajduje się kopia powiadomienia o fakcie, podstawie prawnej i skutkach usunięcia pojazdu z drogi (załącznik do pisma Komendy Policji w O. do Starostwa Powiatowego z 5 kwietnia 2019 r.). Powiadomienie to zostało podpisane przez skarżącego 31 grudnia 2018 r. Dodatkowo, 9 stycznia 2019 r. skarżący skierował do wydziału kontroli policji pismo wyjaśniające, że usunięty rower jest nadal jego własnością. Dalej, 15 marca 2019 r. Komisariat Policji w M. przesłał skarżącemu powiadomienie ponownie informujące o miejscu przechowywania pojazdu, podstawie prawnej jego usunięcia z drogi oraz konsekwencjach nieodebrania, w postaci sądowego orzeczenia przepadku roweru na rzecz powiatu. Powiadomienie wyjaśniało też, że kosztami przechowania pojazdu obciąża się jego właściciela. 28 lutego 2019 r. podmiot prowadzący parking strzeżony zawiadomił Starostę O. o fakcie przechowywania roweru. Organ ten wszczął postępowanie na podstawie art. 130a p.r.d. i 1 kwietnia 2019 r. wystąpił do Komendy Miejskiej Policji w O. z wnioskiem o przekazanie dokumentów dotyczących usunięcia pojazdu z drogi publicznej. Po otrzymaniu żądanych dokumentów, organ skierował 8 kwietnia 2019 r. pismo do skarżącego z wezwaniem do złożenia wyjaśnień dotyczących pojazdu. Pismo zostało odebrane przez skarżącego, jednak w aktach sprawy nie ma dowodu na jego reakcję na to pismo. WSA zwrócił uwagę, że w aktach sprawy nie ma też potwierdzenia, aby skarżący występował do starosty bądź do podmiotu przechowującego rower z żądaniem zwrotu pojazdu. Po przeprowadzeniu postępowania Sąd Rejonowy w O. postanowieniem z [...] lipca 2019 r. orzekł przepadek na rzecz Powiatu O. roweru stanowiącego własność skarżącego. Sąd powołał się przy tym na wyjaśnienia złożone przez skarżącego w trakcie postępowania. Ponadto sąd powszechny stwierdził, że 29 maja 2019 r. zarządzono doręczenie skarżącemu odpisu wniosku Starosty O. o przepadek roweru wraz z załącznikami oraz udzielono dwóch tygodni na złożenie odpowiedzi na wniosek, a jeśli skarżący kwestionuje żądanie wniosku, zobowiązano go do przedstawienia wszystkich twierdzeń, zarzutów i dowodów na poparcie swoich racji. We wskazanym terminie skarżący nie zajął stanowiska w sprawie, nie zakwestionował żądania wniosku i nie zgłosił żadnych twierdzeń tym w przedmiocie. Następnie, 13 grudnia 2019 r. skierowano do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem i sprzedażą pojazdu, a 2 stycznia 2020 r. zawiadomiono go o zakończeniu tego postępowania, a także o związanych z tym uprawnieniach. Jak stwierdził WSA, w aktach sprawy nie ma żadnych materiałów mogących stanowić wyraz reakcji skarżącego na prowadzone postępowanie lub stanowisko w sprawie. Podsumowując Sąd I instancji uznał, że postępowanie w przedmiocie skutków usunięcia roweru z drogi publicznej oraz ustalenia związanych z tym kosztów było prowadzone zgodnie z prawem i nie ma podstaw do jego uchylenia. Starosta wziął pod uwagę ustalenia policji oraz ustalenia własne, jak również: brak działań skarżącego mogących prowadzić do odzyskania roweru w terminie trzech miesięcy od dnia jego usunięcia z drogi publicznej, a także i po upływie ustawowego terminu, dalszy brak reakcji skarżącego na wezwanie z 8 kwietnia 2019 r. w sprawie złożenia wyjaśnień dotyczących pojazdu, brak reakcji na zawiadomienie o wszczęciu oraz o zakończeniu postępowania w przedmiocie kosztów, czy wreszcie brak odpowiedzi na wezwania Sądu Rejonowego w O. W sytuacji zgodnego z prawem i skutecznego nabycia własności roweru, starosta był, zdaniem WSA, w pełni upoważniony do ustalenia kosztów związanych z jego usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem i likwidacją. Sąd I instancji podzielił przekonanie SKO, że zarzuty skarżącego odnoszące się do działania funkcjonariuszy policji w momencie usunięcia pojazdu z drogi publicznej, jako znajdujące swoje oparcie jedynie w oświadczeniach skarżącego, nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a tym samym nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powoływanie się w odwołaniu z 17 stycznia 2020 r. (czyli ponad rok po fakcie usunięcia pojazdu z drogi) na niepotwierdzone w żaden sposób nieprawidłowości działania funkcjonariuszy policji, nie zasługują według WSA, na uznanie zwłaszcza wobec całkowitej bierności skarżącego w ciągu dwunastu miesięcy postępowań prowadzonych przez Starostę O. i Sąd Rejonowy w O. w sprawie o przepadek roweru. Nieuwzględnienie przez SKO sugestii skarżącego o naruszeniu prawa przez funkcjonariuszy policji nie może - zdaniem Sądu - prowadzić do wniosku, że postępowanie prowadzone przez starostę było obarczone wadą naruszenia art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a. w związku z art. 130a ust. 2 pkt 1 p.r.d. Sąd nie stwierdził również, aby w zgromadzonym materiale dowodowym wystąpiły jakiekolwiek braki wymagające uzupełnienia. Za niemające wpływu na rozstrzygnięcie WSA uznał sugestie pełnomocnika skarżącego o jego ograniczonych zdolnościach obrony swoich praw. Sąd miał na uwadze, że w czasie dwunastu miesięcy postępowania skarżący podejmował różne czynności, w szczególności skargi na czynności policji, skargi na działania konkretnych funkcjonariuszy itp. Przed Sądem Rejonowym w O., Wydział Karny, toczyło się również postępowanie przeciwko skarżącemu oskarżonemu o popełnienie kilku wykroczeń. Działania skarżącego w tym zakresie zdaniem Sądu I instancji wskazują, że posiada on zdolność do elementarnego rozeznawania swojej sytuacji prawnej. Żadne postępowanie nie potwierdziło również takich zmian w psychice skarżącego, które uzasadniałyby odmienną ocenę decyzji administracyjnych kontrolowanych przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi ze względu na: a) wybiórczą ocenę przez Sąd materiału dowodowego i odmowę wiarygodności przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy oświadczeń skarżącego w kwestii zarzutów co do działania funkcjonariuszy policji w momencie usunięcia roweru z drogi publicznej przy jednoczesnym uwzględnieniu ustaleń policji, podczas gdy oświadczenia skarżącego były spójne i logiczne oraz uzupełniały materiał dowodowy w sprawie i dawały podstawę do uwzględnienia skargi. b) przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie ma materiałów wskazujących na naruszenie praw skarżącego w zakresie skutków usunięcia pojazdu przez funkcjonariuszy policji, podczas gdy zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na nieprawidłowości w działaniu funkcjonariuszy policji, w szczególności poprzez oświadczenia skarżącego w tej kwestii oraz wnioski o podjęcie odpowiednich kroków prawnych w sprawie działań funkcjonariuszy polegających na uniemożliwieniu kontaktu z osobą, która mogła przejąć rower. c) nielogiczną i niespójną ocenę materiału dowodowego, przekraczającą zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego i pełne zaakceptowanie stanowiska SKO i jednoczesne przyjęcie, że starosta powiatu nie ma wiedzy o usunięciu pojazdu z drogi oraz o fakcie przechowywania pojazdu, aż do chwili gdy zostanie powiadomiony przez podmiot przechowujący pojazd i starosta nie nadzoruje również bezpośrednio czynności usunięcia pojazdu, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2020 r. SKO twierdzi, że "usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych należy do zadań własnych powiatu; Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych". d) przyjęcie, że w momencie interwencji funkcjonariuszy skarżący znajdował się w stanie nietrzeźwości i kierował rowerem, podczas gdy w aktach sprawy nie ma opinii z przeprowadzonych badań chemicznych krwi oraz dowodów wskazujących, że skarżący rzeczywiście kierował pojazdem. e) wybiórczą ocenę przez Sąd materiału dowodowego i nieuwzględnienie załączonych do akt sprawy kart informacyjnych leczenia szpitalnego z 2009 i 2014 r. świadczących o chorobie psychicznej skarżącego w postaci zaburzeń schizoafektywnych nieokreślonych i ustalenie stanu psychicznego skarżącego wyłącznie na podstawie własnej dobrowolnej opinii. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprzeczne wewnętrznie i niespójne uzasadnienie wyroku przejawiające się w stwierdzeniu o całkowitej bierności skarżącego i o różnych działaniach podejmowanych przez skarżącego, co uniemożliwia wywnioskowanie, na jakich przesłankach opierał się Sąd I instancji przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na zarzutach i wnioskach skargi bez analizy całokształtu materiału dowodowego i nieuwzględnienie czynności z rozstrzygnięć z postępowania karnego prowadzonego z wniosku o ukaranie z 5 kwietnia 2019 r. skarżącego m.in. o to, że [...] grudnia 2018 r. o godz. 16:22 w miejscowości M. ul. S. gmina M., województwo m., kierował po drodze publicznej rowerem marki F. znajdując się w stanie nietrzeźwości, tj. 0,94 promila to jest o wykroczenie z art. 87 § 1a k.w., i w konsekwencji nieuwzględnienie zeznań świadka M. G., podczas gdy postępowania mają tożsamą podstawę faktyczną. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 130a ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 110; ze zm.; dalej: p.r.d.) w zw. z art. 130a ust. 10h p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że usunięcie pojazdu było w sprawie prawidłowe, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że pojazd mógł być zabezpieczony w inny sposób i w konsekwencji bezzasadne nałożenie na skarżącego obowiązku zapłaty z tytułu kosztów związanych z usunięciem, przechowaniem, oszacowaniem oraz likwidacją pojazdu. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a także o zasądzenie kosztów postępowania i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przy piśmie z 24 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego nadesłał odpis wyroku Sądu Rejonowego w O. z [...] grudnia 2020 r., sygn. akt [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Ocena zasadności skargi kasacyjnej ogranicza się zatem do zbadania, czy zaskarżony wyrok narusza przepisy wskazane w podstawach kasacyjnych. Mając na uwadze powyższe reguły postępowania kasacyjnego skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że stawiane Sądowi pierwszej instancji zarzuty nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Z uwagi na oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego - przez wadliwe ich zastosowanie - w pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutów zmierzających do podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych sprawy. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Podkreślenia wymaga przy tym, że o prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy można mówić wówczas gdy wzięto pod uwagę fakty prawotwórcze. O tym zaś, jakie fakty mają znaczenie dla rozpoznania sprawy, decydują normy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w sprawie i prawidłowo interpretowane. Poza sporem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 130a ust. 10h p.r.d. Zgodnie z nim, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko - wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 18 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2002/20 - że postępowanie w przedmiocie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, prowadzone na gruncie art. 130a ust. 10h p.r.d., musi obejmować ustalenie, czy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu było uprawnione. Trafny jest pogląd, że nie można w tej materii stosować swego rodzaju automatyzmu, tj. przyjmować, że skoro wydano dyspozycję, nastąpiło to w sytuacji uzasadnionej prawnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dodać należy jednak, że dyspozycja usunięcia pojazdu - pochodząca od powołanego do jego sporządzenia organu - ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, co - w świetle art. 76 § 3 k.p.a. – nie wyklucza możliwości przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę kontrdowodów. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii interpretacji art. 130a ust. 10h p.r.d. zaprezentowane w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku nie jest jednoznaczne. W skardze kasacyjnej nie zawarto jednak żadnych zarzutów dotyczących wykładni wskazanego przepisu. Powyższe w rozpoznawanym przypadku o tyle pozostaje bez znaczenia, że w niniejszej sprawie - co pozostaje poza sporem - postanowieniem Sądu Rejonowego z [...] lipca 2019 r. prawomocnym z dniem 27 września 2019 r. orzeczono o przepadku pojazdu - w rozumieniu art. 130a ust. 10e p.r.d. Przepis ten stanowi, że w sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Na gruncie powołanej regulacji wyrażono zasadny – akceptowany przez skład orzekający NSA pogląd, że postanowienie o przepadku pojazdu ma dla organu administracyjnego charakter przesądzający i wiążący również w zakresie stwierdzenia, czy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki w tym, czy usunięcie pojazdu było zasadne (por. wyroki NSA: z 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2142/15, z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1713/19). W tym stanie rzeczy, sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty pominięcia ustaleń, co do prawidłowości usunięcia pojazdu, są niezasadne. W konsekwencji – w szczególności wobec przesądzenia przez sąd orzeczeniem o którym mowa w art. 130a ust. 10e p.r.d. spełnienia wszystkich przewidzianych tym przepisem przesłanek - nietrafny jest też zarzut niewłaściwego zastosowania art. 130a ust. 10h p.r.d. Stan faktyczny sprawy, w tym ustalenia co do zasadności usunięcia pojazdu na podstawie art. 130a ust. 2 pkt 1 lit. a powołanej ustawy, uzasadniał zatem wydanie kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mogła zostać na uwzględniona. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny – na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.) - na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.