I OSK 917/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K-Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2397/20 w sprawie ze skargi G.K-Ł. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 września 2020 r., nr SZ.rn.625.7.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 28 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2397/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.K-Ł (dalej także: "skarżący") na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także: "organ", "minister") z 16 września 2020 r., nr SZ.rn.625.7.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z 5 marca 2020 r. nr SPN.IV.7515.4.2020 Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "kpa"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że część działki (...) należącej do majątku ziemskiego G. nie podpadała pod działanie przepisów Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 10, poz. 51 ze zm., dalej: "dekret"). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył G.K-Ł. Postanowieniem z 16 września 2020 r., nr SZ.rn.625.7.2020 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego. W uzasadnieniu postanowienia minister wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że sprawa dotycząca stwierdzenia, że wskazana we wniosku nieruchomość nie podpadała po działanie przepisów dekretu została już ostatecznie zakończona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2016 r. W skardze na postanowienie ministra skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przesłanek określonych w Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1e dekretu, a także art. 61a kpa oraz art. 156 § 1 pkt 3 kpa, przez niezasadne zastosowanie i uznanie powagi rzeczy osądzonej. Wyrokiem z 28 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2397/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że poprzedniczka prawna skarżącego - G.K. wraz z H.Ł., J.K. i W.S. - ubiegała się wcześniej o wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 10, poz. 51), stwierdzającej, że część nieruchomości należącej do majątku ziemskiego G. należącego do Z.Ł., stanowiąca obecnie działkę nr (...), nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wydaną w tej sprawie decyzją z 11 lutego 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 3 czerwca 2014 r. przyjmując, że nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy z "Dóbr Ziemskich G" podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Decyzja ta była przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wyrokiem z 29 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 557/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wywiedzioną na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2/17, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu I instancji. Ostatecznie sprecyzowane pismem z 29 listopada 2013 r. żądanie, z jakim wystąpili wówczas G.K., J.K., W.S., i H.Ł., dotyczyło stwierdzenia niepodpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, części nieruchomości należącej do majątku ziemskiego G., stanowiącej obecnie działkę (...) (KW nr (...). Następnie Sąd Wojewódzki zauważył, że żądanie sformułowane przez skarżącego we wniosku z 10 lutego 2020 r. dotyczyło wydania decyzji "stwierdzającej, że część nieruchomości (działki (...) w zakresie obszaru mieszczącego się w obwodzie muru/ogrodzenia otaczającego zespół parkowo pałacowy należącej do majątku ziemskiego G. nie podpadała pod działanie Dekretu". Wobec powyższych okoliczności, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie zachodzi tożsamość żądania skarżącego, a zarazem także stosunku administracyjnego względem postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2016 r., przez co zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, a zaskarżone postanowienie należy uznać za prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G.K-Ł., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "ppsa") skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1c ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa w ten sposób, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo iż zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego naruszył, wskazany przepis art. 61a § 1 kpa poprzez jego zastosowanie w sprawie niniejszej pomimo braku zaistnienia ku temu przesłanki innej uzasadnionej przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania w postaci stanu powagi osądzonej. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazując jednak jako podstawę prawną zarzutu art. 174 pkt 2 ppsa, który dotyczy naruszenia przepisów postępowania. Lektura petitum oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie powyższy zarzut ma charakter procesowy i sprowadza się do nieuzasadnionego zastosowania art. 61a § 1 ppsa, pomimo braku tożsamości przedmiotowej ze sprawą zakończoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z 11 lutego 2016 r. Zważywszy zatem, że pomimo błędnego sformułowania zarzutu możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesiony zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że do owych innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania zalicza takie przypadki jak: żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym nie można domagać się przyznania uprawnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1030/21). W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że uzasadnieniem dla postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy poprzednika prawnego skarżącego. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 kpa jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną oraz powtórnym żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 135/19). Taki układ procesowy zachodzi wówczas, gdy występuje tożsamość: 1) stron; 2) przedmiotu i stanu prawnego; 3) stanu faktycznego sprawy. Bezspornym jest, że decyzją z 3 czerwca 2014 r., nr IN.IV.7515.6.2014 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu wniosku G.K., (poprzedniczki prawnej skarżącego), J.K., W.S. i H.Ł., z 29 maja 2012 r. stwierdził, że nieruchomość pochodząca z "Dóbr Ziemskich G.", objętych księgą hipoteczną nr (...), stanowiącą zespół dworsko-parkowy w G., odpowiadająca aktualnej działce ewidencyjnej nr (...) o pow. 3.6187 ha, położona w obrębie (...) G, ark. (...), gm. G., powiat B., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr (...) podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1e dekretu (pkt 1 decyzji) oraz umorzył postępowanie administracyjne w odniesieniu do nieruchomości pochodzącej z ""Dóbr Ziemskich G.", objętych księgą hipoteczną nr (...), odpowiadającej aktualnej działce ewidencyjnej nr (...) o pow. 2,4600 ha, położonej w obrębie (...) G., ark. (...), gm. G., powiat B., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr (...) z uwagi na cofnięcie wniosku (pkt 2 decyzji). Decyzją z 11 lutego 2016 r., nr GZ.rn.625-237/14 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z 29 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 557/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze kasacyjnej jako okoliczność nietożsamą ze sprawą zakończoną decyzją z 11 lutego 2016 r. podano odrębność żądania skarżącego, które sformułowane zostało w sposób opisowy, bez odniesienia się do konkretnej nieruchomości i w ocenie skarżącego kasacyjnie nie dotyczyło aktualnej działki ewidencyjnej o nr (...). Z akt sprawy wynika, że we wniosku z 10 lutego 2020 r. skarżący wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej, że: "część nieruchomości (działki (...) w zakresie obszaru mieszczącego się w obwodzie muru/ogrodzenia otaczającego zespół parkowo pałacowy, należącej do majątku ziemskiego G., nie podpadała pod działanie przepisów dekretu". W powyższym wniosku skarżący odwołał się także do uzasadnienia wyroku z 22 listopada 2018 r., gdzie w jego ocenie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wnioskodawcy domagali się ustalenia, że pod działanie dekretu nie podpadała cała działka nr (...). Z uwagi na powyższą konstatację, w obecnym wniosku skarżący domaga się ustalenia, że jedynie części dworsko-parkowe nie podpadały pod działanie dekretu, co w jego ocenie realizuje wskazania zawarte w powyższym wyroku. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sprawie zachodzi także tożsamość przedmiotowa ze sprawą zakończoną decyzjami z 3 czerwca 2014 r. i z 11 lutego 2016 r. W decyzjach tych prawomocnie przesądzono, że cały dawny zespół dworsko-parkowy w G. odpowiada aktualnej działce ewidencyjnej nr (...) i zarazem cała ta nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1e dekretu. Bezzasadne jest zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, jakoby wniosek z 10 lutego 2020 r. nie dotyczył działki ewidencyjnej nr (...). Skoro w decyzjach z 3 czerwca 2014 r. i z 11 lutego 2016 r. przesądzono, że cały dawny zespół dworsko-parkowy w G. stanowi obecną działkę nr (...), to w sposób oczywisty każdy wniosek dotyczący powyższego zespołu dotyczy jednocześnie działki nr (...) i zarazem przedmiotu objętego powyższymi decyzjami. Bezprzedmiotowe w realiach rozpoznawanej sprawy są rozważania na temat rolniczego charakteru nieruchomości oraz funkcjonalnego związku z częścią nierolniczą. Także ta kwestia została bowiem prawomocnie przesądzona w decyzji z 11 lutego 2016 r., którą stwierdzono, że powyższa nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1e dekretu. Brak również podstaw aby przyjąć, że na etapie postępowania administracyjnego organy miały obowiązek wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku. Nawet bowiem przyjmując, że sformułowanie wniosku "część nieruchomości (działki (...) w zakresie obszaru mieszczącego się w obwodzie muru/ogrodzenia otaczającego zespół parkowo pałacowy, należącej do majątku ziemskiego G." nie wskazuje bezpośrednio na działkę nr (...), to każdy wniosek dotyczący dawnego zespołu dworsko-parkowego w G. musi automatycznie dotyczyć powyższej działki, gdyż w świetle decyzji z 4 czerwca 2014 r. i z 11 lutego 2016 r. działka ta obejmuje cały powyższy zespół. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 ppsa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.