II OSK 169/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 516/20 w sprawie ze skargi T. J. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 516/20 w sprawie ze skargi T. J. (dalej: skarżący), uchylił postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. O. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacją wod-kan, co, elektryczną, gazową oraz bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 na działce nr [...], Gmina [...], obręb [...]". Organ przyjął, że jedyną stroną postępowania zakończonego tą decyzją był inwestor, który w dniu 11 października 2019 r. złożył oświadczenie w trybie art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej zwanej k.p.a.) o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. W dniu 15 października 2019 r. odwołania od tej decyzji wnieśli skarżący, H. P., [...] Sp. z o.o. z [...], a w dniu 23 października 2019 r. M. P. i J. P. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. stwierdził niedopuszczalność złożonych odwołań na zasadzie art. 134 k.p.a. przyjmując, że zostały wniesione już od decyzji ostatecznej przez osoby, które nie były stroną postępowania zakończonego jej wydaniem. Skarżący wniósł skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zaskarżonym wyrokiem ją uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd wytknął, że organ odwoławczy nie rozważył zasadniczej kwestii w sprawie, a mianowicie tego czy skarżący winien być uznany za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Mając na względzie art. 127a § 2 k.p.a. stwierdził, że dla uznania, że decyzja organu pierwszej instancji ma przymiot ostateczności i prawomocności niezbędne jest dokonanie oceny, czy podmiot wnoszący odwołanie był stroną postępowania. Na poparcie tego poglądu powołał wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1937/ 96 w którym stwierdzono, że jeżeli osoba wnosząca odwołanie twierdzi, że jest stroną, ale nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to organ odwoławczy nie może jedynie z tego powodu wydać postanowienia o niedopuszczalności odwołania, ale powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewoda Śląski wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 127a ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i 3 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. nie stała się ostateczna z dniem 11 października 2019 r. czyli doręczeniem zrzeczenia się odwołania przez jedynego uczestnika postępowania i tym samym Wojewoda miał obowiązek rozparzenia odwołania; 2. art. 127 ust. 1 w związku z art. 134 k.p.a. przez przyjęcie, że pismo wniesione przez podmiot niebędący stroną wszczyna postępowanie odwoławcze, a nie powoduje konieczności stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W oparciu o powołane podstawy kasacyjne pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekł się również rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że wniesienie odwołania od decyzji zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. jest uprawnieniem stron postępowania. Tylko podmioty uznane za strony mogą skorzystać z tego prawa i w terminie do tego przewidzianym wnieść taki środek zaskarżenia. Dlatego też organ odwoławczy przed przystąpieniem do rozpatrzenia zarzutów odwołania bada czy zostało ono wniesione przez podmiot uprawniony (stronę) oraz czy uczyniono to z zachowaniem ustawowego terminu. W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że odwołanie może wnieść podmiot formalnie nie biorący udziału w postępowaniu przed organem I instancji, jeżeli wykaże, że ma interes prawny w tej sprawie. Wówczas termin do wniesienia odwołania biegnie od momentu doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania, które w tym postępowaniu brały udział (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt. II OSK 547/21, LEX nr 3192850). W niniejszej sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę określenie statusu strony wynika z jednej strony z jednoznacznej regulacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego a z drugiej z ukształtowanych na kanwie tego przepisu poglądów orzecznictwa. Z brzmienia tego przepisu wynika, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt. II OSK 2346/18, LEX nr 3190030). Organ dokonując oceny, czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, powinien mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Definicja bowiem pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2097/20, LEX nr 3181260). Słusznie zauważył zatem Sąd I instancji, że zawężenie stron postępowania dotyczącego decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę tylko do inwestora, bez właściwej oceny czy prawidłowo ustalono krąg stron postępowania, a w konsekwencji ustalenia interesu prawnego wnoszącego odwołanie, skutkuje przedwczesnym, a więc wadliwym przyjęciem przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu brak było podstaw do oceny przymiotu strony przez wnoszącego odwołanie, z uwagi na złożenie przez inwestora oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, co skutkowało stwierdzeniem prawomocności i ostateczności wydanej przez organ I instancji decyzji. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem gdyby przyjąć, że skarżący posiadał interes prawny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a z niewyjaśnionych powodów organ I instancji prowadził to postępowanie bez jego udziału, to naruszyłby art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 10 k.p.a. Przeprowadzone bez jego udziału dowody nie mogłyby stanowić prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego, bowiem jak wynika z odwołania kwestionuje on stanowisko organu I instancji odnośnie zakresu oddziaływania projektowanego obiektu na jego nieruchomość, a w konsekwencji zgodność wydanej decyzji z prawem. Nadto jeżeli miałby być traktowany przez organ I instancji jako strona postępowania, to w sprawie nie miałby zastosowania art. 127a § 1 i 2 k.p.a., jak przeciwnie stara się dowieść skarżący kasacyjnie. Nie doszłoby zatem do uprawomocnienia się decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, bowiem zrzeczenia się odwołania nie złożyły wszystkie strony postępowania. Wadliwe uznanie przez organ I instancji za stronę postępowania tylko inwestora, nie mogło doprowadzić do uprawomocnienia i uznania tej decyzji za ostateczną. W takiej sytuacji złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez stronę wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania prowadziłoby do pozbawienia prawa uczestnictwa w postępowaniu stron, które nie z własnej winy, formalnie nie brały udziału w postępowaniu, a zwłaszcza gdy ewidentnie zostały pominięte przez organ administracji. Wówczas takie strony miałyby prawo dochodzić swych praw jedynie w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Pozbawiono by je prawa do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji tj. złamania zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a Skoro przepis art. 127a § 2 k.p.a. wiąże skutek ostateczności i prawomocności decyzji z dniem doręczenia organowi administracji oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, to gdy pominięto jedną ze stron postępowania a oświadczenie wniosła tylko jedna strona, wadliwie uznana za jedyną, jak w niniejszej sprawie, to oświadczenie jednej tylko strony nie wywołuje skutku uzyskania przez decyzję waloru ostateczności i prawomocności. Stanowisko przeciwne prezentowane w skardze kasacyjnej nie zasługuje, zdaniem składu orzekającego, na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie kwestionował możliwości uzyskania ostateczności i prawomocności przez decyzję, od której jedyna bądź wszystkie strony złożyły oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania, co jest zgodne z treścią art. 127a § 1 i 2 k.p.a. Jednak podzielić należy pogląd tego Sądu, że pominięcie strony postępowania przez organ I instancji i wskutek tego złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania, nie może wywoływać związanego z takim oświadczeniem skutku dla strony ewidentnie pominiętej przez organ a będącej stroną. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa odwołania będzie skuteczne gdy wniosły je wszystkie strony. Ujawnienie się pominiętej strony postępowania na etapie odwołania już po wniesieniu przez inne strony ww. oświadczenia, jest powodem odmowy skuteczności wniesionych dotychczas oświadczeń. Okazuje się wówczas, że założenie organu o złożeniu oświadczeń przez wszystkie strony było wadliwe a zatem nie zachodzi sytuacja z art. 127a § 2 k.p.a. Wobec braku oświadczeń o zrzeczeniu się odwołania wszystkich stron, w tym niesłusznie pominiętej, nie będzie możliwe wywołanie skutków z ww. przepisu. Pomijanie strony, jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie, nie tylko naruszałoby wymogi z art. 127a § 2 k.p.a. ale przeczyłoby zasadzie zagwarantowania stronom udziału w postępowaniu z art. 10 k.p.a. W związku z powyższym za chybione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 127a § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. oraz art.127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2674/20) Należy podzielić również stanowisko Sądu I instancji, że kwestia ustalenia interesu prawnego podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a który w odwołaniu podnosi okoliczności mające świadczyć o posiadanym interesie prawnym w sprawie, stanowi o konieczności zbadania tej okoliczności przez organ odwoławczy i świadczy, że nie występuje w sprawie oczywisty brak legitymacji, co jednocześnie uniemożliwia stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych. Przed wydaniem postanowienia organ w pierwszej kolejności powinien zweryfikować istnienie legitymacji skargowej podmiotu skarżącego decyzję organu I instancji, a następnie zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej czyni zbędnym dokonywanie ustaleń co do zachowania terminu do wniesienia odwołania ( por. wyrok NSA z 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10, LEX nr 1081962). W piśmiennictwie również wyrażono pogląd, że "w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3" (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 575). W uchwale NSA (7) w Warszawie z 5.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4, poz. 119, podzielono ten pogląd i przyjęto, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." Należy zauważyć, że dopiero w sytuacji gdy decyzja stała się ostateczna i prawomocna wskutek zrzeczenia się odwołania przez wszystkie strony, uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji jest możliwe wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, co nie ma miejsca gdy takie oświadczenie złożyła tylko jedna ze stron postępowania. W razie bowiem wielości stron, skuteczność zrzeczenia się odwołania uwarunkowana jest zgodną w tym przedmiocie wolą wszystkich stron postępowania (B. Adamiak [w:] System 9, 2017, s. 315). W przypadku wielości stron postępowania administracyjnego zrzeczenie się odwołania przez jedną ze stron powodowałoby dla pozostałych stron postępowania, które nie zrzekły się tego prawa, przewidziane w § 2 skutki, a mianowicie ostateczność i prawomocność decyzji rozstrzygającej o interesach lub obowiązkach wszystkich stron postępowania. Oznaczałoby to, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez jedną stronę pozbawiałoby pozostałe strony prawa do wniesienia odwołania, a także prawa skargi do sądu administracyjnego. Sytuacja taka, zwłaszcza gdy decyzja rozstrzyga sporne interesy stron, jest nie do zaakceptowania z perspektywy państwa prawnego chroniącego prawa osoby, także proceduralne. Należy zatem przyjąć, że w sytuacji gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron postępowania, zwłaszcza gdy rozstrzyga sporne interesy stron, zrzeczenie się przez jedną stronę prawa do wniesienia odwołania nie powoduje, że decyzja ta staje się ostateczna i prawomocna w stosunku do pozostałych stron. W przypadku wielości stron skutek wskazany w § 2 następuje bowiem z dniem doręczenia organowi administracji publicznej, który wydał decyzję, oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.