I SA/Wa 1618/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Regionalnego w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W., uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip [...], stanowiącą obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie nieruchomość ta stanowi własność [...]i obejmuje część działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącą zabudowaną działkę gruntową. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie został złożony wniosek w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Obecnie przedmiotowa nieruchomość zajęta jest pod boisko sportowe przy szkole podstawowej, ponadto w budynku szkoły funkcjonuje Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. J.W. (następca prawny byłych współwłaścicieli nieruchomości) wystąpił o odszkodowanie za tę nieruchomość [...]. Po jego rozpatrzeniu organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego odszkodowania. W ocenie Prezydenta przedmiotowa nieruchomość nie spełnia jednej z przesłanek wymaganych do przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wynikającej z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. W. wniósł odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 6, art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 8 kpa. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu II instancji powołany w uzasadnieniu skarżonej decyzji materiał dowodowy, w kontekście przesłanki utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dawnych jej właścicieli jest niedekwatny w procesie oceny spełnienia przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, interpretowanej według omówionej przez organ II instancji linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Wynika to z faktu, że użyte w powołanym art. 215 ust. 2 pojęcie "faktyczna możliwość władania" odnosi się do stanu faktycznego, a nie prawnego. W związku z powyższym, powołanie się przez organ I instancji na decyzje administracyjne o oddaniu terenu w zarząd i użytkowanie, protokoły zdawczo-odbiorcze oraz korespondencję związaną z przekazaniem terenu pod inwestycję nie może stanowić o podjęciu na terenie konkretnej nieruchomości przez inwestora tego rodzaju działań, które uniemożliwiałyby faktyczną możliwość władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. Z kolei zdjęcia lotnicze z okresu do [...] kwietnia 1958 r. bez naniesienia granic dawnej nieruchomości ozn. hip [...] przez uprawionego biegłego także nie mogą stanowić wiarygodnego w rozumieniu art. 75 kpa dowodu na podjęcie działań inwestycyjnych. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na to, czy doszło do faktycznej utraty posiadania przedmiotowej nieruchomości przed dniem [...] kwietnia 1958 r. W aktach sprawy brak jest ponadto jakiegokolwiek załącznika graficznego opisanego przez uprawnionego geodetę, który by potwierdzał, iż przedstawione dokumenty dotyczące korespondencji z Zakładami [...] czy też z przedsiębiorstwem Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego Zakład [...] obejmowały przedmiotową nieruchomość. Oznacza to, w ocenie Wojewody, że organ I instancji wydający zaskarżoną decyzję nie ustalił, czy dokumentacja archiwalna, związana z budową Zakładu [...] dotyczy nieruchomości w granicach hip. [...]. Wojewoda podkreślił, że przeprowadzając postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, organ I instancji nie ustalił, w jakiej dacie rozpoczęła się budowa widocznych na zdjęciach budynków, jak również czy ich budowa wiązała się z utratą przez byłych właścicieli możliwości władania przedmiotowym terenem. W konsekwencji nie ustalił daty utraty posiadania nieruchomości przez dawnego właściciela zgodnie z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowana przesłanka, zdaniem organu odwoławczego, powinna zostać jednoznacznie ustalona na podstawie dowodów potwierdzających fakt i datę zajęcia gruntu pod inwestycję (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 269/08). W niniejszej sprawie zabrakło informacji potwierdzających podjęcie faktycznych działań na całości przejętej nieruchomości, które uniemożliwiałyby korzystanie z niej, poza zaplanowaną inwestycją przez osoby trzecie. Organ I instancji nie pozyskał materiałów takich jak dzienniki realizacji poszczególnych obiektów uwidocznionych na zdjęciach załączonych do opinii geodezyjnej, sporządzonej przez geodetę uprawnionego w dniu [...] maja 2020 r., jak również dokumentów wskazujących, kto był inwestorem tych obiektów, czy też dokumentacji potwierdzającej ogrodzenie terenu pod inwestycję. W niniejszej sprawie zabrakło także załączników graficznych potwierdzających, że pozyskane przez organ I instancji dokumenty z Archiwum Państwowego w [...] dotyczą nieruchomości, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Decyzja organu I instancji została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nie sposób jest zatem przyjąć, że w minimalnym chociażby stopniu określone zostały istotne elementy stanu faktycznego, a w konsekwencji, że prawidłowo zostały zastosowane powołane w niej przepisy prawa materialnego. W wydanych zaleceniach Wojewoda wskazał, że organ I instancji na poparcie swych ustaleń w zakresie utraty faktycznego władztwa nad nieruchomością przez dawnych właścicieli lub ich spadkobierców wystąpi do właściwych organów w celu pozyskania dokumentów dotyczących obiektów uwidocznionych na zdjęciach w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, w szczególności w zakresie daty rozpoczęcia prac realizacyjnych inwestycji oraz podmiotu realizującego inwestycję. Organ zwróci się również do biegłego z zakresu fotogrametrii o wkreślenie na pozyskanych zdjęciach granic wywłaszczonej nieruchomości, z określeniem obecnej działki ewidencyjnej oraz o dokonanie opisu sposobu zagospodarowania tej działki. W ocenie organu odwoławczego jednoznaczne stwierdzenia organu I instancji winny były zostać poparte opinią uprawnionego geodety. Wojewoda zaznaczył, że na znajdującym się w aktach sprawy planie brak jest wytyczonych granic, nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość była objęta tym planem, tym bardziej, że w aktach brak jest innego załącznika geodezyjnego potwierdzającego objęcie przedmiotowej nieruchomości przez Fabrykę Zapraw. Wobec tego organ I instancji w celu poparcia swoich twierdzeń dotyczących objęcia przedmiotowej nieruchomości planem Fabryki [...] wystąpi do uprawnionego geodety o wytyczenie na powołanym planie granic przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie zaistniała bowiem konieczność zgromadzenia wiarygodnego materiału dowodowego, który pozwoli ustalić, czy dawni właściciele lub ich spadkobiercy utracili możliwość władania nieruchomością przed [...] kwietnia 1958 r., czy po tym dniu. W ocenie organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto Wojewoda uznał, że w tej sytuacji orzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10). W niniejszej sprawie, wskutek niepozyskania kluczowych dokumentów, wpływających zasadniczo na treść rozstrzygnięcia, istnieje, zdaniem Wojewody, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Prezydenta. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją, zawartą w art. 136 kpa, organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zdaniem organu II instancji zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 kpa celem uzupełnienia dowodów i materiałów, z uwagi na ich kluczową rolę w postępowaniu w przedmiocie przyznania odszkodowania, nie byłoby postępowaniem uzupełniającym i prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, że naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. Organ II instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też należało zobowiązać do tego organ pierwszej instancji. Od decyzji Wojewody sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prokurator Regionalny w [...]. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa oraz art. 7, art. 15, art. 77, art. 107 § 3 i 4 oraz art. 136 kpa polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z w/w przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez Wojewodę od załatwienia sprawy co do jej istoty. W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na podstawie omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że zakwestionowana decyzja Wojewody nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy zastosował dyspozycję art. 138 § 2 kpa, wskazując, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na to, czy doszło do faktycznej utraty posiadania przedmiotowej nieruchomości przed dniem [...] kwietnia 1958 r. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek załącznika graficznego opisanego przez uprawnionego geodetę, który by potwierdzał, iż przedstawione dokumenty dotyczące korespondencji z Zakładami [...] czy też z przedsiębiorstwem Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego Zakład [...] obejmowały przedmiotową nieruchomość. Organ I instancji, prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, nie ustalił, w jakiej dacie rozpoczęła się budowa widocznych na zdjęciach budynków, jak również, czy ich budowa wiązała się z utratą przez byłych właścicieli możliwości władania przedmiotowym terenem. W konsekwencji nie ustalił daty utraty posiadania nieruchomości przez dawnego właściciela zgodnie z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie zabrakło informacji potwierdzających podjęcie faktycznych działań na całości przejętej nieruchomości, które uniemożliwiałyby korzystanie z niej, poza zaplanowaną inwestycją przez osoby trzecie. Organ I instancji nie pozyskał materiałów takich jak dzienniki realizacji poszczególnych obiektów uwidocznionych na zdjęciach załączonych do opinii geodezyjnej, sporządzonej przez geodetę uprawnionego w dniu [...] maja 2020 r., jak również dokumentów wskazujących, kto był inwestorem tych obiektów, czy też dokumentacji potwierdzającej ogrodzenie terenu pod inwestycję. W niniejszej sprawie zabrakło także załączników graficznych potwierdzających, że pozyskane przez organ I instancji dokumenty z Archiwum Państwowego w [...] dotyczą nieruchomości, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewoda uznał za niezbędne wystąpienie do właściwych organów, w celu pozyskania dokumentów dotyczących obiektów uwidocznionych na zdjęciach w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, w szczególności w zakresie daty rozpoczęcia prac realizacyjnych inwestycji oraz podmiotu realizującego inwestycję. Nakazał także organowi I instancji, aby zwrócił się do biegłego z zakresu fotogrametrii o wkreślenie na pozyskanych zdjęciach granic wywłaszczonej nieruchomości, z określeniem obecnej działki ewidencyjnej oraz o dokonanie opisu sposobu zagospodarowania tej działki. W ocenie organu odwoławczego jednoznaczne stwierdzenia organu I instancji winny były zostać poparte opinią uprawnionego geodety w zakresie wytyczenia na powołanym planie granic przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też w ocenie Wojewody wydanie w tej sytuacji przez organ II instancji orzeczenia co do istoty sprawy byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10). Z tym stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Organ II instancji niezasadnie nie podjął, w trybie art. 136 kpa, próby samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy, mimo że zarówno uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego, jak i zlecenie wykonania przez uprawnionego geodetę niezbędnej zdaniem organu odwoławczego opinii, mieści się w zakresie dodatkowego postępowania dowodowego o którym mowa w powołanym przepisie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 1526/20 ustawodawca nie zastrzegł, że powołanie w sprawie biegłego może się odbywać wyłącznie przed organem I instancji. "Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Postępowanie toczące się przed organami obu instancji ma charakter w pełni merytoryczny. Oznacza to, że dowód z opinii biegłego może zostać przeprowadzony w postępowaniu odwoławczym i na tej podstawie organ drugiej instancji może wydać decyzję merytoryczną (por.: R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3011/17, Lex nr 2408525)." Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w tej sprawie toczy się już od 2008 r., czyli ponad 12 lat. Pozostawienie zatem w obrocie prawnym decyzji kasacyjnej wydanej przez Wojewodę doprowadziłoby do dalszego wydłużenia czasu trwania tego postępowania, w tym niebezpieczeństwa dalszego podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych zamiast merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania. Reasumując, zdaniem Sądu istniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ewentualnie po jego uzupełnieniu. Nie czyniąc tego, organ II instancji naruszył art. 138 § 2 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić w trybie art. 136 kpa inne dowody (w tym zlecić ewentualnie wykonanie niezbędnych opinii biegłych), które pozwolą na właściwą merytoryczną ocenę zasadności wniosku o przyznanie odszkodowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.