III OSK 540/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt VI SAB/Wa 52/19 w sprawie ze skargi Z. C. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie stwierdzenia daty przejścia sędziego w stan spoczynku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 52/19, po rozpoznaniu skargi Z. C. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie stwierdzenia daty przejścia sędziego w stan spoczynku – w punkcie 1 zobowiązał Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do wydania aktu, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2019 r., poz. 825) w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt; w punkcie 2 stwierdził, że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej dopuścił się bezczynności; w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 4 w pozostałej części skargę oddalił; w punkcie 5 zasądził od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego Z. C. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Z. C. - Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "skarżący"), w dniu 25 września 2018 r., złożył Prezesowi NSA, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 825) - dalej: "ustawa o Sądzie Najwyższym", w zw. z art. 49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) - dalej: "P.u.s.a", oświadczenie o przejściu w stan spoczynku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący podniósł, że Prezydent RP nie wydał aktu, do którego był zobowiązany na mocy art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym. Wskazał, że Kancelaria Prezydenta RP wystosowała do niego pisma informacyjne z dnia 27 listopada 2018 r. oraz z dnia 29 stycznia 2019 r. Nadto Sekretarz Stanu Kancelarii Prezydenta RP wystosował bezpośrednio do skarżącego pismo z dnia 1 czerwca 2019 r. Zdaniem skarżącego, Prezydent RP jako organ administracji publicznej pozostaje jednak w bezczynności, gdyż nie zrealizował nakazu wynikającego z treści art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym. W odpowiedzi na skargę Prezydent RP, wniósł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", o odrzucenie skargi. W ocenie Prezydenta RP brak właściwości sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W razie przyjęcia skargi do rozpoznania - wniósł o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie. Skarga powinna podlegać odrzuceniu z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, a więc braku sprawy, w której miałby zostać wydany akt podjęty w zakresie działalności administracji publicznej. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie Sądu meriti, zarówno charakter prawny jak i prawo strony do zaskarżenia do sądu administracyjnego niewywiązania się Prezydenta RP z obowiązku, o którym mowa w art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, nie budzą wątpliwości. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego konieczną do rozstrzygnięcia kwestią była ocena, czy skarżący - sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego - był uprawniony do przejścia w stan spoczynku na podstawie art. 111 § 2 Ustawy o Sądzie Najwyższym. Jak stanowi art. 49 P.u.s.a. w sprawach nieuregulowanych w ustawie, do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz do sędziów, urzędników i pracowników tego sądu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące Sądu Najwyższego. Zdaniem Sądu meriti, skoro przepisy P.u.s.a. nie przewidują odrębnych regulacji w przedmiocie stanu spoczynku sędziów NSA, odpowiednie zastosowanie znajdą tu wszelkie przepisy regulujące stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego, z przepisem art. 111 § 2 włącznie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do domniemywania zamysłu ustawodawcy rozróżniania statusu sędziów tych dwóch sądów w odniesieniu do poszczególnych norm regulujących instytucję prawną stanu spoczynku. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stanął na stanowisku, że zamiarem ustawodawcy, który znalazł swój wyraz w art. 49 P.u.s.a. było całościowe i spójne uregulowanie m.in. kwestii stanu spoczynku sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z § 156 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – dalej: "Zasady techniki prawodawczej". Równocześnie należy zauważyć, że w przepisie art. 49 P.u.s.a. ustawodawca zawarł już wyjątek - jest nim przepis art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 84, 609, 730 i 914). Skoro tak, to zdaniem Sądu, innych wyjątków od reguły ustanowionej w powyższej normie prawnej wyprowadzać nie należy. O ile, zdaniem Sądu meriti. można się zgodzić z pełnomocnikiem Prezydenta RP, że zakres zmian organizacyjno-ustrojowych w Sądzie Najwyższym był faktem o dużej doniosłości, to nie wynika z tego zamiar ustawodawcy ograniczenia stanu spoczynku przewidzianego w art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym wyłącznie do sędziów tego Sądu. Co więcej, zdaniem Sądu, domniemywanie takiego zamiaru w normach, które takiego rozróżnienia nie zawierają, byłoby sprzeczne z zasadą racjonalnego ustawodawcy i zasadą: lege non distinguente nec nostrum est distinguere. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że ustawodawca również w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r., poz. 2507) nie dokonał rozróżnienia pomiędzy statusem sędziów SN oraz NSA w zakresie uprawnień do korzystania ze stanu spoczynku. Przepis ten stanowi: "Sędzia Sądu Najwyższego albo sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przeszedł w stan spoczynku na podstawie art. 37 § 1 - 4 albo art. 111 § 1 lub 1a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, w tym przy zastosowaniu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1045) z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy powraca do pełnienia urzędu na stanowisku zajmowanym w dniu wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 1. Służbę na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego albo sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa się za nieprzerwaną.". Z kolei art. 3 ustawy zmieniającej przewiduje, że sędzia Sądu Najwyższego albo sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przeszedł w stan spoczynku w związku ze złożeniem oświadczeń, o których mowa w art. 37 § 4 i 5 albo w art. 111 § 1b i 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, pozostaje w stanie spoczynku (ust. 1). Jest to niewątpliwie norma wprowadzona później, aniżeli przepis art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, jednak potwierdza on definitywnie brak rozróżnienia statusu sędziów powyższych sądów w omawianym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zamiar ustawodawcy objęcia omawianymi regulacjami zarówno sędziów Sądu Najwyższego, jak i sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika nie tylko z jasno brzmiących przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2018 r., ale również z uzasadnienia projektu tej ustawy, zawartego w druku sejmowym nr VIII.3013, s. 5: "Celem projektowanego aktu ma być więc przede wszystkim: 1) usunięcie stanu niepewności co do momentu przejścia w stan spoczynku przez sędziego ze względu na osiągnięcie określonego wieku; 2) pozbawienie władzy wykonawczej wpływu decydowania o tym, czy dany sędzia może po osiągnięciu określonego wieku nadal sprawować czynnie swój urząd; 3) powrót do cezury 70 lat jako wieku przechodzenia w stan spoczynku przez sędziów Sądu Najwyższego i odpowiednio sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego – dla sędziów którzy objęli stanowisko przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy; 4) umożliwienie sędziom Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy przeszli w stan spoczynku na podstawie ustawy o Sądzie Najwyższym z 2017 r. powrót do pełnienia funkcji sędziego, a także funkcji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz prezesów izb Sądu Najwyższego. W projekcie ustawy zaproponowano uchylenie art. 37 § 1a-4 oraz art. 111 § 1-1b ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. Jednocześnie, zgodnie z projektowanym art. 2, wszyscy sędziowie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy przeszli w stan spoczynku na podstawie uchylanych przepisów, zostaną z mocy prawa przywróceni do pełnienia urzędu na stanowisku zajmowanym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym.". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zaistniała w sprawie bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych. Sytuacja taka nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Fakt, że skarżący otrzymał kilka pism Kancelarii Prezydenta RP, jak również sekretarza stanu w Kancelarii Prezydenta RP, odnoszących się do jego oświadczenia złożonego w dniu 25 września 2018 r., w ocenie Sądu, niweluje w pewnym stopniu negatywną ocenę braku podjęcia przez Prezydenta RP aktu w odpowiednim trybie oraz o konkretnej treści, czego domagał się skarżący. Nie świadczy w szczególności o unikaniu podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważeniu praw skarżącego, lecz o wadliwej wykładni relewantnych przepisów prawa w warstwie proceduralnej, jak również materialnoprawnej. Jednocześnie w ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest w sprawie przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a. W ocenie Sądu meriti, taka sytuacja z przyczyn wskazanych powyżej w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 1 § 1 P.u.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego uznania, że sprawa będąca przedmiotem skargi podlega kognicji sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej, - art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że skarga dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyganej przez organ administracji publicznej, w sytuacji, gdy nie jest możliwe uznanie Prezydenta RP za organ administracji publicznej, ani rozstrzygnięć podejmowanych przez Prezydenta RP jako aktów z zakresu administracji publicznej, - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, na skutek błędnego uznania, że Prezydent RP podlega w rozpatrywanej sprawie kognicji sądów administracyjnych jako organ administracji publicznej, - art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, iż Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej działa w rozpatrywanej sprawie jako organ administracji publicznej i dopuścił się bezczynności, - art. 149 § 1 pkt 1 i art. 153 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż możliwe jest podjęcie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do podjęcia określonego aktu pozostającego wyłącznie w gestii ustrojowej działalności Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 200 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez orzeczenie wobec Prezydenta RP obowiązku zwrotu kosztów postępowania, - art. 201 § 1 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, podczas gdy ww. przepis przywołany w uzasadnieniu wyroku nie dotyczy rozstrzygnięcia objętego zakresem wyroku. II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w zakresie dotyczącym art. 39 i art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, poprzez przyjęcie, że przepisy te odnoszą się do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc mają zastosowanie do sytuacji skarżącego. Podnosząc powyżej wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi wniesionej przez skarżącego - na podstawie art. 189 P.p.s.a. - ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie; 2) w razie nieuwzględnienia żądania wskazanego w pkt 1 - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego w całości - na podstawie art. 188 P.p.s.a. lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych - na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.; 4) na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. - o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się przede wszystkim do treści złożonego w sprawie zdania odrębnego do zaskarżonego wyroku i wskazano, że za nieuzasadnione uznać należy stanowisko zmierzające do rozszerzenia zakresu rozumienia regulacji art. 111 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym na sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie miała miejsca bowiem żadna reorganizacja i żadna z regulacji wprowadzonych w związku z przyjęciem ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nie dotyczyła zmian w zakresie działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. A zatem złożenie przez sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego oświadczenia o przejściu w stan spoczynku w trybie przepisu art. 111 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nie wywołało skutków prawnych i brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, które powinno być zakończone wydaniem przez Prezydenta RP aktu na podstawie art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym. Przejście sędziego w stan spoczynku jest kwestią ustrojową. Stan spoczynku powinien być traktowany jako szczególny przywilej sędziowski i jedna z gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Nie można więc odnośnie tak fundamentalnej kwestii ustrojowej przyjmować odpowiedniego, a przy tym rozszerzającego stosowania innych rozwiązań, dedykowanych do innych sytuacji. Podkreślono przy tym, że powyższej interpretacji nie podważa brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym. Zgodnie z tym przepisem, sędzia Sądu Najwyższego albo sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przeszedł w stan spoczynku w związku ze złożeniem oświadczeń, o których mowa w art. 37 § 4 i 5 albo w art. 111 § 1b i 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, pozostaje w stanie spoczynku. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż został on tak skonstruowany, aby swoim zakresem objąć wszystkich sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy przeszli w stan spoczynku, na różnych podstawach prawnych. Nie oznacza to, że wszystkie podstawy prawne wskazane w przepisie mogły dotyczyć jednocześnie sędziów Sądu Najwyższego i sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można z późniejszych regulacji prawnych zawartych w przepisach przejściowych wyprowadzać uprawnienia, które nie istniało w pierwotnym przepisie. Sędzia składająca zdanie odrębne podzieliła więc stanowisko organu, że wobec powyższego za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przez Prezydenta RP przepisów ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym poprzez niewydanie aktu stwierdzającego datę przejścia skarżącego w stan spoczynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego przedmiotowego oświadczenia, istniała podstawa do wydania przez Prezydenta RP aktu na podstawie art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym. Nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, co do braku możliwości złożenia przez sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego oświadczenia o przejściu w stan spoczynku w trybie art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym. Stosownie do treści art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia tej ustawy w życie sędzia Sądu Najwyższego mógł przejść w stan spoczynku, składając za pośrednictwem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oświadczenie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 111 § 2 zawarty został w ustawie o Sądzie Najwyższym w rozdziale 11 zatytułowanym: "Przepisy przejściowe i dostosowujące". Skarżący kasacyjnie argumentuje, że ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. dokonała zasadniczych zmian w zakresie struktury organizacyjnej, właściwości oraz funkcji Sądu Najwyższego, dlatego powyższy przepis wprowadzał możliwość przejścia w stan spoczynku wyłącznie przez sędziów Sądu Najwyższego. Ustawa o Sądzie Najwyższym regulowała sytuacje nadzwyczajne związane z reorganizacją Sądu Najwyższego tj. z likwidacją dotychczasowych Izb i powołaniem nowych Izb w Sądzie Najwyższym. Tej argumentacji nie można podzielić, ponieważ ustawa o Sądzie Najwyższym z dnia 8 grudnia 2017 r. nie jest aktem epizodycznym. Jest ustawą materialną regulującą ustrój, właściwość i organizację Sądu Najwyższego. Odnotować przy tym trzeba, że ustawodawca nie zdecydował się na uchwalenie przepisów wprowadzających przygotowujących reorganizację Sądu Najwyższego. Co istotne przepis art. 111 § 2, pomimo licznych zmian ustawy o Sądzie Najwyższym, nadal obowiązuje (zob. tekst jedn. Dz. U. z 2024, poz. 622). Przepis art. 49 P.u.s.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie, do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz do sędziów, urzędników pracowników tego sądu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące Sądu Najwyższego. Przepis ten ma charakter przepisu odsyłającego systemowo. Wynika z niego, że przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym stosuje się pomocniczo wtedy, gdy prawo o ustroju sądów administracyjnych nie reguluje danej kwestii. Stosuje się ją do sędziów NSA, urzędników i pracowników tego Sądu. W art. 49 P.u.s.a. ustawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących Sądu Najwyższego. Zwrot normatywny: "odpowiednio" oznacza, że przepisy dotyczące Sądu Najwyższego mogą być stosowane wprost, mogą nie mieć w ogóle zastosowania lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Norma odsyłająca zawiera z reguły wskazówki prawodawcy dla interpretatora, co do zakresu odniesienia oraz co do tego, w jaki sposób te przepisy należy stosować w sposób "odpowiedni". W prawoznawstwie przyjmuje się, że cechą przepisów, którym "służą" przepisy odsyłające jest swoista niekompletność, niesamodzielność treściowa. Zwrot odsyłający sam przez się nie ma bowiem żadnej wartości, czy treści, uzyskuje ją dopiero w połączeniu z innymi wypowiedziami, do których odsyła. Dzięki właściwym zabiegom redakcyjnym dochodzi się do ogólnej struktury wypowiedzi normatywnej. W konsekwencji wykładnia przepisu podstawowego wymaga uwzględnienia treści zawartych we fragmencie odniesienia, do którego "odsyła" przepis odsyłający (zob. M. Hauser, Przepisy odsyłające. Zagadnienia ogólne, "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 75). Odesłanie w art. 49 P.u.s.a. do przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym ma charakter odesłania dorozumianego; nie powołuje ono konkretnych przepisów prawnych, a jedynie poprzestaje na ogólnym sformułowaniu stanowiącym, że w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym. "Korzystanie z tak ramowo i syntetycznie sformułowanej reguły odsyłającej może być źródłem wielu trudności interpretacyjnych", zwłaszcza jeżeli zważy się, że w większości wypadków przepisy P.u.s.a. są przepisami niesamodzielnymi, tzn. wymagającymi dla skonstruowania kompletnej normy postępowania odesłania do innych norm systemowych zawartych w przepisach samodzielnych. Powyższe wymaga zatem każdorazowego ustalenia, czy określona kwestia nie jest regulowana w P.u.s.a. oraz nie pozostających z nią w sprzeczności i nie wykraczających poza upoważnienie do ich wydania przepisach wykonawczych do tej ustawy. Na tym tle, w związku z brakiem jednoznacznych reguł, mogą powstać wątpliwości związane przede wszystkim z ustaleniem, czy dana instytucja została uregulowana w P.u.s.a. kompletnie, wobec czego brak jest podstaw do pomocniczego stosowania w tym przedmiocie przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym, czy też stosowana regulacja ma fragmentaryczny, cząstkowy charakter, co celem jej uzupełnienia wymaga sięgnięcia do przepisów odesłania. Należy przy tym pamiętać, że dla uznania, że określona sprawa nie została uregulowana w rozumieniu art. 49 P.u.s.a. niewystarczający jest sam fakt braku przepisu w tej ustawie, odpowiadającego konkretnemu przepisowi ustawy o Sądzie Najwyższym, lecz należy jeszcze ustalić, czy brzmienie szczególnego uregulowania ustawy ustrojowej sądownictwa administracyjnego zastępuje, choćby w najogólniejszy sposób, instytucje ustawy o Sądzie Najwyższym (por. Komentarz do art. 29 i art. 49 [w:] T. Kuczyński, M. Masternak-Kubiak, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, LEX 2009). Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że nie można przyjąć, iż zamiarem ustawodawcy jest ograniczenie stanu spoczynku przewidzianego w art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym wyłącznie do sędziów tego Sądu. Zwrócił przy tym uwagę, że ustawodawca również w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r., poz. 2507) potwierdził tożsamość statusu prawnego sędziów SN oraz NSA w zakresie uprawnień do korzystania ze stanu spoczynku. Racjonalny ustawodawca był przecież świadomy systemowego wpływu ustawy o Sądzie Najwyższym na status prawny sędziów NSA. Zatem skoro przepisy P.u.s.a. nie przewidują odrębnych regulacji w przedmiocie stanu spoczynku sędziów NSA, wprost zastosowanie znajdą tu wszelkie przepisy regulujące stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego, z przepisem art. 111 § 2 włącznie. Zgodnie z treścią art. 39 ustawy, datę przejścia sędziego w stan spoczynku albo przeniesienia sędziego SN w stan spoczynku stwierdza Prezydent RP. Zwrot normatywny: "stwierdza" oznacza, że przeniesienie sędziego SN i NSA w stan spoczynku, oparte na podstawie art. 39 w zw. z art. 111 § 2, ma charakter deklaratoryjny, to znaczy potwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu złożenia przez sędziego oświadczenia Prezydentowi RP. Od tego czasu aktualizuje się kompetencja Prezydenta RP do wydania merytorycznego aktu – pozytywnego, bądź negatywnego w kwestii przeniesienia sędziego w stan spoczynku. Unormowania art. 111 § 2 i art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym nie określają jakichkolwiek przesłanek przejścia w stan spoczynku, a jedynie wskazują termin złożenia oświadczenia przez sędziego SN – 6 miesięcy. Dają one natomiast organowi władzy wykonawczej – Prezydentowi RP prawo arbitralnego decydowania o przyjęciu oświadczenia sędziego i przeniesienia go w stan spoczynku. Wprowadza to także stan niepewności, gdyż uznanie tego za akt urzędowy wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. W piśmiennictwie zwrócono, że zmiany w obszarze sędziowskiego stanu spoczynku stanowią przejaw zbyt daleko idącej ingerencji organu władzy wykonawczej w zasady nieusuwalności, niezależności i niezawisłości sędziów. Nie jest "dopuszczalne ustanowienie rozwiązania polegającego na tym, że zgodę na sprawowanie urzędu sędziowskiego wydawać ma organ polityczny postawiony poza systemem organizacyjnym władzy sądowniczej na podstawie przesłanek o charakterze uznaniowym" (por. B. Stępień-Załucka, Sędziowski stan spoczynku. Studium konstytucyjnoprawne, C. H. Beck 2019 r., s. 90-91). Skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 1 § 1 P.u.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego uznania, że sprawa będąca przedmiotem skargi podlega kognicji sądów administracyjnych. Zagadnienie związane z oceną, czy akt Prezydenta RP stwierdzający datę przejścia albo przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, wydawany na podstawie art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, podlega kognicji sądów administracyjnych, było już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny: zob. np. postanowienia: z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GZ 60/19, LEX nr 2655655; z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GZ 62/19, LEX nr 2673937; wyrok z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II GSK 295/20, LEX nr 3088562. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażone tam poglądy i zajęte stanowisko i przyjmuje je za swoje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z takiego określenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej, a zatem kontroli działalności organów państwa (organów administracji rządowej, jak i innych organów państwa wykonujących administrację publiczną) oraz organów wspólnot samorządowych wykonujących administrację publiczną. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest kontrola władczych działań organów państwa oraz organów wspólnot samorządowych. Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się natomiast w ocenie zaskarżonego działania administracji publicznej, a w konsekwencji tej oceny, w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 - 2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 493 i n.). Z kolei przepis art. 1 P.p.s.a. stanowi, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Odwołanie w art. 1 P.p.s.a. do definicji ustawowej sprawy sądowoadministracyjnej wskazuje na to, że istoty tego pojęcia należy upatrywać w kontroli zgodności z prawem zaskarżonego do sądu aktu (ewentualnie bezczynności organu lub przewlekłości postępowania). Przyjęta w ustawie o Sądzie Najwyższym zmiana w zakresie potwierdzania faktu przejścia w stan spoczynku lub przeniesienia do tego stanu nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji prawno-ustrojowej sędziego przez pozbawienie takiej osoby prawa zaskarżenia aktów bądź bezczynności Prezydenta RP związanych z przejściem w stan spoczynku. Z tego też powodu Prezydent RP na gruncie ustawy o Sądzie Najwyższym musi być traktowany jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Rozwiązanie takie nie narusza konstytucyjno-prawnego statusu Prezydenta RP jako głowy państwa polskiego. Zgodnie z art. 126 ust. 3 Konstytucji RP Prezydent RP wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i RP i ustawach. Rola, jaką przyjmuje Prezydent RP w konkretnych, normatywnych sytuacjach zależy od pozytywnej regulacji jego uprawnień. Wejście w rolę organu administracji w ujęciu funkcjonalnym w ustawie o Sądzie Najwyższym otwiera drogę do sądowej kontroli działań Prezydenta RP w zakresie statusu prawnego sędziów Sądu Najwyższego (Naczelnego Sądu Administracyjnego). Tezę tę potwierdza także przepis art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego Prezydent RP wydaje akty urzędowe, korzystając nie tylko ze swoich konstytucyjnych, ale także ustawowych kompetencji. Prezydent RP decyzją ustawodawcy może pełnić, na gruncie konkretnych stosunków prawnych, rolę organu w znaczeniu funkcjonalnym. Istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym. Dany podmiot pełni rolę organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym wyłącznie w zakresie, w jakim temu podmiotowi powierzono rozstrzyganie spraw indywidualnych, albo innych spraw z zakresu administracji publicznej. Do decyzji ustawodawcy należy kwestia, czy i w jakim zakresie należy powierzyć podmiotowi spoza aparatu administracji publicznej rozstrzyganie spraw administracyjnych. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bo w istocie sędzia Sądu Najwyższego (Naczelnego Sądu Administracyjnego) zostałby pozbawiony możliwości jakiegokolwiek kwestionowania działań mających wpływ na zakres jego praw i obowiązków wynikających ze stosunku prawnego łączącego ten podmiot z państwem. Dlatego również prokonstytucyjna wykładnia art. 39 w zw. z art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym musi prowadzić do uznania dopuszczalności zaskarżenia bezczynności Prezydenta RP w zakresie stwierdzenia przejścia sędziego NSA w stan spoczynku (zob. szerzej A. Jakubowski, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jako organ administrujący (organ administracji publicznej), "Państwo i Prawo" 2023 r., nr 2, s. 13-14 i 27-28). Samo stosowanie przez Prezydenta RP norm konstytucyjnych nie oznacza, że dana sprawa nie podlega kontroli sądowej. Argument, że funkcje Prezydenta RP wykraczają poza kategorię administrowania, gdyż dotykają one wszystkich dziedzin funkcjonowania państwa, nie oznacza, że ustawodawca nie powierzył Prezydentowi RP także załatwiania spraw indywidualnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że charakter danej sprawy należy analizować z uwzględnieniem stanu prawnego dotyczącego przedmiotu konkretnego postępowania. Prezydent RP co do zasady został umiejscowiony poza aparatem administracji publicznej. Sfera jego działania opiera się w znacznej części na normach prawa konstytucyjnego. Jednak dla przyjęcia, że dany akt lub czynność Prezydenta RP nie podlega kognicji sądów administracyjnych, konieczne jest wskazanie, że w konkretnej sprawie ten podmiot nie wykonuje zadań administracji publicznej. W ocenie skarżącego organu skarga nie dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyganej przez organ administracji publicznej, gdyż nie jest możliwe uznanie Prezydenta RP za organ administracji publicznej ani rozstrzygnięć podejmowanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako aktów z zakresu administracji publicznej. Skoro sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, to jeżeli postanowienie Prezydenta RP (tylko w takiej formie może działać Prezydent RP w oparciu o art. 142 ust. 2 Konstytucji RP), wydane na podstawie art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, jest rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej, potwierdzającym datę przejścia w stan spoczynku i tym samym w istotny sposób wpływającym na status sędziego, to stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegający kognicji sądów administracyjnych. Akt ten ma charakter władczy, a jak przyjmuje się w doktrynie, "Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia czy obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem (oświadczeniem woli, oświadczeniem wiedzy), jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą występować łącznie. Wystarczające dla zakwalifikowania aktu lub czynności jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej jest element jednostronności działania od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia" (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 15). Jeśli zatem dopuszczona jest kontrola sądowoadministracyjna w stosunku do postanowienia Prezydenta RP w przedmiocie stwierdzenia przejścia sędziego w stan spoczynku na podstawie art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, to także dopuszczona musi również zostać kontrola, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wbrew stanowisku i argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który to przepis dotyczy treści orzeczenia, jakie winien był wydać sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Co do zasady art. 149 nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi ona wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 P.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08, LEX nr 537796). Tymczasem z taką sytuacją mamy do czynienia w zarzucie zawartym w petitum skargi kasacyjnej Prezydenta RP, gdyż dodatkowo tam wskazanego art. 153 P.p.s.a. nie można uznać za podstawę wydania żądanego przez skarżącego aktu. Zauważyć też trzeba, że w pkt 1 wyroku Sąd Wojewódzki zobowiązał Prezydenta RP wyłącznie do wydania aktu, o którym mowa w art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, nie przesądzając, czy ma to być akt pozytywny, czy negatywny dla skarżącego. Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu sąd nie przeprowadza bowiem kontroli określonego aktu czy czynności, lecz biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r. o sygn. akt II OSK 2051/09, LEX nr 597483) W rezultacie Sąd Wojewódzki miał podstawy, aby zasądzić od Prezydenta RP na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. Natomiast błędne wskazanie w uzasadnieniu wyroku art. 201 P.p.s.a. jako podstawy prawnej postanowienia w przedmiocie kosztów zawartego w pkt 5 zaskarżonego wyroku, nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.