I OSK 666/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 675/21 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 października 2021 r., po rozpoznaniu skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza B. z [...] lutego 2021 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium. Zaskarżyło to rozstrzygnięcie w całości i wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo Kolegium zrzekło się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wystąpiło o rozważenie przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni i stosowania zarzuconych w skardze przepisów prawa materialnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, w zw. z art. 103 ust. 3 w zw. 100 ust. 1 i 134 ust. 1 pkt 1 i 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53, z późn. zm.), dalej: uFUS, przez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie posiadania ustalonego prawa do emerytury w przypadku gdy prawo do emerytury ulegnie zawieszeniu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu powinna być taka, iż zawieszenie prawa do emerytury nie ma wpływu na istnienie przesłanki w postaci ustalenia tego prawa i brak jest wystarczających podstaw do innej niż literalna wykładania przepisu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, i art. 24a ust. 1-3 uśr przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na organie administracji spoczywał w okolicznościach sprawy obowiązek poinformowania strony o prawie do zawieszenia emerytury, gdy tymczasem obowiązku takiego organy nie miały, wobec przyjętej i w ocenie organu prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, że zawieszenie prawa do emerytury nie niweczy negatywnej przesłanki przyznania świadczenia, tj. posiadania ustalenia prawa do emerytury. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że skarżąca pismem z [...] lutego 2021 r. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą. Decyzją z [...] lutego 2021 r. Burmistrz B. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazując, że posiada ona ustalone prawo do emerytury. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie świadczenia emerytalnego jako przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano jednocześnie, że ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy tymi świadczeniami, a także nie podzielono poglądu o możliwości zawieszenia prawa do emerytury w celu wyeliminowania negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, a następnie powołując się na przesłanki historyczne dotyczące zmian wysokości obu wskazanych powyżej świadczeń, Sąd wskazał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z rezygnacją przez osobę uprawnioną od możliwości podjęcia dodatkowej pracy zarobkowej w celu uzupełnienia środków finansowych pochodzących ze świadczenia emerytalnego. Sąd podkreślił, że z uwagi na niezasadność podejścia umożliwiającego pomniejszenie świadczenia pielęgnacyjnego o wysokość pobieranego świadczenia emerytalnego zasadne jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru świadczenia, które będzie pobierać. W ocenie Sądu zawieszenie poboru świadczenia emerytalnego jest wystarczające do umożliwienia przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że brak informacji ze strony organów o możliwości zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego naruszało przepisy postępowania. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, co prawidłowo przytoczył Sąd pierwszej instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, czy z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22). W orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Tym samym nie można uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, oraz z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, oraz z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22). Podkreślić w tym miejscu wypada, że obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w odróżnieniu od orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, którego funkcją jest ocena określonych przepisów z punktu widzenia ich zgodności z zasadami konstytucyjnymi i ich ewentualna eliminacja, rolą wykładni prokonstytucyjnej jest takie ustalenie brzmienia normy prawnej odczytanej na podstawie obowiązujących przepisów, które w sposób najpełniejszy realizować będzie zasady wynikające z Konstytucji RP. Oznacza to, że fakt niewyeliminowania określonego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny (uznanie tego przepisu za zgodny z Konstytucją) nie wyklucza takiej jego wykładni, która powinna modyfikować jego warstwę językowo-gramatyczną w celu realizacji za jego pośrednictwem zasad utrwalonych w Konstytucji. Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania, co tym bardziej świadczy o konieczności uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i umożliwienia wnioskodawcom dokonania wyboru świadczenia, które będą pobierać. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego eliminuje przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2022, sygn. akt I OSK 1945/21, czy z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 436/21). W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr należy rozumieć jako metodę wyeliminowania kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21). W świetle powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 103 ust. 3 w zw. 100 ust. 1 i 134 ust. 1 pkt 1 i 134 ust. 2 pkt 2 uFUS. Podkreślić jednocześnie należy, że usunięcie przeszkody uniemożliwiającej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobieranej emerytury nie oznacza automatycznie przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, oraz z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22). Przyznanie wnioskowanego przez skarżącą świadczenia w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr wymaga ustalenia, że zaniechanie przez skarżącą podjęcia, pomimo przysługującej jej emerytury, zajęcia mającego stanowić dodatkowe źródło utrzymania nastąpiło w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 79a kpa i art. 24a ust. 1-3 uśr wskazać należy, że jak wykazano to powyżej, w sytuacji pobierania świadczenia emerytalnego przez osobę występującą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie tej przysługuje prawo wyboru należnego świadczenia. Nakłada to zatem na organy prowadzące postępowanie administracyjne określone obowiązki procesowe wynikające m.in. z art. 79a kpa czy art. 24a ust. 1-3 uśr będące wyrazem obowiązku czuwania nad dobrem strony postępowania. W sytuacji zatem, w której organy prowadzące postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie poinformowały strony o możliwości rezygnacji z pobierania świadczenia emerytalnego, skupiając się wyłącznie na blokującym charakterze pobieranego świadczenia, naruszyły zatem ciążące na nich obowiązki informacyjne. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania tego zarzutu za zasadny. Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak było podstaw do przedstawienia rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego zdaniem autora skargi kasacyjnej ze stosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawy zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 187 § 1 ppsa, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Oznacza to, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może nastąpić w każdej sprawie, ale zależy od wystąpienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Skoro w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, doszło do ukształtowania się określonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, to brak było wątpliwości co do wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie ziściła się zatem ustawowa przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.