II OSK 486/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 980/20 w sprawie ze skargi A.A.R.A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. oddala skargę kasacyjną, II. odrzuca wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 980/20, na skutek skargi A.A.R.A. (dalej także jako: cudzoziemiec) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], natomiast w punkcie drugim orzekł o kosztach postępowania. Uzasadniając wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że [...] października 2017 r. cudzoziemiec wystąpił za pośrednictwem pełnomocnika do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu prowadzenia działalności gospodarczej jako udziałowiec oraz prezes zarządu – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wojewoda Mazowiecki odmówił cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia, stwierdzając, że cudzoziemiec przebywając na terytorium Polski na podstawie wizy typu C wielokrotnego wjazdu ważnej 90 dni w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] października 2017 r., wydanej przez holenderskie władze dyplomatyczne w Jordanii, w celu "podróży służbowych", wskazując jako miejsce docelowe Holandię, złożył w Polsce wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Stwierdził, że tym samym cudzoziemiec nie spełnił wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu i nie wykazał, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wskazał, że cudzoziemiec przekroczył granicę strefy Schengen w Królestwie Niderlandów [...] czerwca 2017 r. na podstawie wskazanej powyżej wizy, którą uzyskał w celu - sprawy służbowe, wskazując jako miejsce docelowe Królestwo Niderlandów. Następnie w dniu [...] października 2017 r. wjechał na terytorium Polski, a w dniu [...] października 2017 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując jako okoliczność uzasadniającą jego pobyt w Polsce prowadzenie działalności gospodarczej. Organ II instancji uznał, że zachodzi niezgodność rzeczywistego celu pobytu z uprzednio deklarowanym. W konsekwencji powyższego ocenił, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2020 r., poz. 35). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organy nie wypełniły obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ nie dokonały czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy w rzeczywistości nie rozpoznały sprawy w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż zaniechały dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnił przesłanki umożliwiające udzielenie jemu zezwolenia na pobyt czasowy, skupiając się na zagadnieniu niemieszczącym się w przedmiocie postępowania o udzielenie zezwolenia pobytowego – tj. kontroli legalności pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, choć kwestia ta pozostawała poza zakresem właściwości organu I instancji, co organ odwoławczy pominął w swoich rozważaniach. Wojewódzki Sąd wskazał, że art. 100 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Zważył ponadto, że w przypadku, gdy cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski w celu innym niż deklarowany przez niego dla potrzeb wjazdu, właściwy organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. W postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy organ odwoławczy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których sporny przepis nie daje upoważnienia, ani też odmówić udzielenia zezwolenia ze względu na okoliczności nieprzewidziane w tym przepisie. Sąd zwrócił także uwagę na uchybienie przez organ obowiązkowi wynikającemu z art. 79a § 1 zd. 1 k.p.a. Ponadto wskazał, że redagowanie odpowiedzi na skargę następuje już po wydaniu władczego rozstrzygnięcia i nie może prowadzić do wypełnienia luki braku należytego sformułowania i uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 zastosowanie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2018 r., poz. 2094, dalej: ustawa o cudzoziemcach) polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców wadliwej wykładni ww. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego dokonana przez organ odwoławczy była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256., dalej: k.p.a.) polegające na nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców istotnego naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 79a § 1 oraz 80 k.p.a., do czego miało dojść skutkiem: – niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, w tym niewykonania obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – skupienia się na zagadnieniu niemieszczącym się, zdaniem Sądu, w przedmiocie postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tj. kontroli legalności pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, choć kwestia ta pozostawać miała poza zakresem właściwości organu I instancji, podczas gdy: – z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne, jak również nie było konieczne dokonywanie wezwania, o którym mowa w art. 79a § 1 k.p.a., – Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stosownie do obowiązku wynikającego z art. 100 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 98 ust. 1 ww. ustawy w rzeczywistości dokonał oceny, czy okoliczności podane przez Skarżącego jako uzasadnienie faktyczne jego żądania uzasadniały jego pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące, którą to ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał za "kontrolę legalności pobytu". Ponadto z ostrożności procesowej zarzucono także: III. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię ww. przepisu polegającą na przyjęciu przez Sąd 1 instancji, że: – treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności mających uzasadniać jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, – organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy w/w regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W niniejszej sprawie sporna była wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Przepis ten stanowi, że udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Brzmienie powyższego przepisu jasno wskazuje, że do przesłanek jego stosowania nie należy cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (por. wyroki NSA: z 22 września 2021 r. – sygn. akt II OSK 372/21, z 16 września 2021 r. – sygn. II OSK 340/21, 25 sierpnia 2021 r. – sygn. II OSK 3132/20); badaniu podlega jedynie cel deklarowany w tymże wniosku. W związku z powyższym wykładnia zaprezentowana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Należy jednak zwrócić uwagę, że odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, jeżeli cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe (art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). W dacie wydania spornej decyzji był to jedyny rodzaj wizy, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały zakazu zmiany celu pobytu – poza art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zmiana celu pobytu nie oznacza sama przez się celu pobytu nielegalnego, nieakceptowanego przez ustawodawcę (por. wyroki NSA: z dnia [...] października 2020 r. – II OSK 1594/20, z dnia 26 sierpnia 2021 r. – II OSK 3219/20, z dnia 25 sierpnia 2021 r. – II OSK 3132/20). Wprawdzie wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców, lecz uregulowanie tej kwestii wymagało zmiany przepisów. Należy zwrócić uwagę, że chociaż art. 116 pkt 5 i 6 ustawy o cudzoziemcach w aktualnym brzmieniu nie może mieć zastosowania do niniejszej sprawy, to potwierdza wyprowadzoną przez Sąd I instancji wykładnię art. 100 ustawy o cudzoziemcach. Skoro bowiem ustawodawca w odrębnym przepisie uregulował zakres, gdy relewantne dla sprawy będą okoliczności, że cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w określonym celu, to oznacza, że nie można wyprowadzić takiej przesłanki z art. 100 ustawy o cudzoziemcach. Wprowadzenie organów w błąd podczas ubiegania się o wydanie wizy w zakresie celu pobytu należy uznać za zjawisko naganne. Z tego względu ustawodawca w art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach wprowadził sankcję za taki czyn. Organ wydający decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu został uregulowany w art. 310 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – nie jest w tym zakresie właściwy Wojewoda, jak również Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewoda może jednak zainicjować postępowanie w tym przedmiocie (art. 310 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Ubocznie warto zauważyć, że w niniejszej sprawie cudzoziemiec przekroczył granicę Schengen w dniu [...] czerwca 2017 r., natomiast granicę Rzeczpospolitej Polskiej dopiero w dniu [...] października 2017 r. Taki odstęp czasu nie pozwala na proste przyjęcie, że przekroczył on granicę Schengen wyłącznie w celu rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce. Nie jest to jednak okoliczność, która może być oceniana na kanwie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie są zasadne. Natomiast w zakresie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy ocenić, że prawidłowo Sąd I instancji wskazał na naruszenie przepisów postępowania, ponieważ – opierając się na błędnej wykładni powyższego przepisu – zaniechano dokonania wszechstronnej analizy materiału dowodowego oraz bezpodstawnie dokonano kontroli legalności pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, co nie mieściło się w kompetencji skarżącego kasacyjnie organu. W odniesieniu do punktu II wyroku wyjaśnić należy, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną jest niedopuszczalny, więc podlega odrzuceniu. W myśl art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona uchybiła terminowi w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek przywróci termin do dokonania czynności. Przywrócenie terminu nie jest jednak dopuszczalne, jeżeli uchybienie nie powoduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego (art. 86 § 2 p.p.s.a.). z art. 179 p.p.s.a. wynika natomiast, że strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Po upływie terminu na wniesienie odpowiedzi lub po zarządzeniu doręczenia odpowiedzi wnoszącemu skargę kasacyjną, wojewódzki sąd administracyjny niezwłocznie przedstawi skargę kasacyjną wraz z odpowiedzią i aktami sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W postanowieniu z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 6171/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pismo strony, złożone po upływie tego terminu nie stanowi już odpowiedzi na skargę kasacyjną, lecz jest zwykłym pismem procesowym strony, które dołączane jest do akt sprawy i z którym zapoznaje się Sąd przed rozstrzygnięciem sprawy. Opóźnione złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną nie powoduje więc ujemnych skutków procesowych dla strony, gdyż nie ma wpływu na bieg postępowania kasacyjnego. W związku z tym, przywrócenie terminu do dokonania tej czynności nie jest dopuszczalne (art. 86 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. – vide postanowienia NSA z: 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3311/19, 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 690/19, 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1897/18, 17 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 7/16; B. Dauter, Komentarz do art. 86 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX nr 556506, H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 86). Powyższy pogląd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. W związku z powyższym należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.